Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 17 kwietnia 2019 r.

Sąd Apelacyjny w Warszawie V Wydział Cywilny w składzie następującym:

Przewodniczący: SSA Bogdan Świerczakowski

Sędziowie: SA Ewa Klimowicz – Przygódzka (spr.)

SA Robert Obrębski

Protokolant: Aleksandra Napiórkowska

po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2019 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
w W.

przeciwko (...) W.

o zapłatę

na skutek apelacji powoda

od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie

z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II C 519/16

I.  oddala apelację;

II.  zasądza od (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
w W. na rzecz (...) W. kwotę 18.750 (osiemnaście tysięcy siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania apelacyjnego.

Robert Obrębski Bogdan Świerczakowski Ewa Klimowicz - Przygódzka

V ACa 5/18 UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił powództwo sp. z o.o. (...) z siedzibą w W. skierowane przeciwko (...) W. o zapłatę kwoty 5 768 086 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 10 VIII 2012 r. tytułem zwrotu nienależnie pobranej opłaty za zmianę umowy użytkowania wieczystego w zakresie celu na jaki prawo to zostało ustanowione, alternatywnie tytułem odszkodowania z art. 417 k.c. . Powódka obciążona została ponadto całością kosztów procesu, w tym obowiązkiem ich zwrotu na rzecz strony przeciwnej.

Z ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji wynikało, że (...) sp. z o.o. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W., D. Ż., przy ul. (...), o łącznej pow. 18 191 m ², dla której Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie prowadzi księgi wieczyste o numerach KW: (...), (...), (...).

Właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest natomiast (...) W..

W dniu 4 VI 2009 r. powódka złożyła wniosek o akceptację projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji przy ul. (...). Inwestycja miałaby polegać na wybudowaniu zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, budynkiem biurowym oraz garażami podziemnymi.

Wniosek powyższy został poprzedzony uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 28 VIII 2009 r. skierowanym do Biura (...) W. Wydziału Administracji (...), wniosek powódki został zaopiniowany negatywnie przez Biuro (...) w/w urzędu. Z opinii tej wynikało bowiem, że grunt przy ul. (...) nie został oddany w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, a w związku z tym, budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, budynkiem biurowym oraz garażami podziemnymi jest niezgodna z przeznaczeniem nieruchomości określonym w decyzji uwłaszczeniowej z dnia 13 II 1996 roku.

Na podstawie tych ustaleń organ prowadzący postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wskazał, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe będzie dopiero w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, które byłoby zgodne z zamierzeniem inwestycyjnym. Strony w tym przedmiocie prowadziły rozmowy. Powódka stała na stanowisku, że organ władzy publicznej nie może uzależniać wydania spółce pozwolenia na budowę od dokonania zmiany przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji z 13 II 1996 r. podnosząc, że owa decyzja określała faktyczne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wyłącznie na dzień przekształcenia prawa zarządu w użytkowanie wieczyste, tj. na dzień 5 XII 1990 r. a nie obowiązkowy sposób korzystania z nieruchomości w okresie trwania użytkowania wieczystego.

Z kolei zdaniem Urząd (...) W. zgodnie z decyzją w/w , sporny grunt położony był w strefie usługowo-technicznej o preferowanym rozwoju funkcji usługowych II stopnia obsługi oraz funkcji obsługi technicznej oraz II i III stopnia obsługi. Sposób korzystania i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości wynika z decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego, a każdy kolejny użytkownik wieczysty nabywa to prawo w takim zakresie, w jakim zostało ustanowione. Wiąże się to z ograniczeniami co do sposobu korzystania z nieruchomości, wobec czego zagospodarowanie działki wymaga zmiany do przeprowadzenia planowanej inwestycji.

Wobec podtrzymywania przez pozwanego powyższego stanowiska powodowa spółka w dniu 27 I 2010 r. złożyła wniosek o zmianę zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, celem uzyskania pozwolenia na budowę i kontynuowania inwestycji, której opóźnienie wiązało się z ponoszeniem przez nią strat .

W dniu 10 V 2010 r. Urząd (...) W. poinformował powódkę, iż celem ukończenia procedury będzie zobowiązana do uiszczenia kwoty

5 766 500 zł, stanowiącej 12,5% aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości, określonej dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania. Ponadto spółka miała pokryć koszty sporządzenia operatów w wysokości 1586 zł. Miasto zobowiązało powódkę do zaakceptowania wskazanych warunków finansowych, co pozwoliłoby na skierowanie sprawy do zaopiniowania przez odpowiednie komisje, a następnie zakończenie procedury. Wysokość wskazanych kwot nie podlegała negocjacjom .

W toku prowadzonych przez strony rozmów powódka ostatecznie zaakceptowała powyższe warunki finansowe. Celem zawarcia umowy zmieniającej przeznaczenie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste została zobowiązana do złożenia oświadczenia o poddaniu się egzekucji, zapłaty na rzecz (...) W. kwoty 5 766 500 zł tytułem opłaty za zmianę umowy użytkowania wieczystego oraz kwoty 1 586 zł tytułem zwrotu kosztów wykonanych operatów szacunkowych, oraz do podpisania protokołu uzgodnień.

Po wymianie korespondencji między stronami, pozwany ostatecznie zaakceptował terminy rozpoczęcia i zakończenia zabudowy nieruchomości zaproponowane przez spółkę . W celu zabezpieczenia własnych interesów zaproponował ustanowienie zabezpieczenia w postaci kar umownych, co do zapłaty których powódka miałaby się poddać egzekucji.

Powódka zaakceptowała powyższe warunki i w dniu 8 VII 2011 r. złożyła w formie aktu notarialnego oświadczenie o poddaniu się egzekucji, zgodnie z którym zobowiązała się zapłacić określone kary umowne, w przypadku nie przystąpienia do zawarcia umowy o zmianie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

W tym samym dniu strony podpisały protokół uzgodnień, który określał zmiany sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości oraz przewidywał szereg kar umownych w przypadku niedochowania terminów przy realizacji planowanej inwestycji przez powódkę. Miał on stanowić podstawę do zawarcia aktu notarialnego.

W § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 protokołu został umieszczony zapis , że spółka (...) zobowiązuje się do zapłaty na rzecz (...) W. kwoty

5 766 500 zł z tytułu zmiany umowy oraz kwoty 1586 zł stanowiącej koszt wykonania operatów szacunkowych określających wartość przedmiotowej nieruchomości. Powołano się w tym zakresie na § 4 pkt 3 w związku z § 5 oraz § 2 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr (...) Prezydenta (...) W..

Zapłata przez powódkę wskazanych należności nastąpiła w dniu 25 VII 2011 r. . Dokonując powyższej czynności, spółka zdawała sobie sprawę z ryzyka jakie niesie ze sobą opóźnienie w realizacji inwestycji w postaci wystąpienia strat finansowych. W obawie przed zwiększającymi się kosztami wynikającymi z opóźnień, zdecydowała się przystać na warunki pozwanego .

Po zapłacie wskazanych kwot po stronie powodowej ustał stan obawy, że miasto nie wyda decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, na skutek czego spółka poniesie straty .

W dniu 4 VIII 2011 r. strony zawarły w formie aktu notarialnego umowę o zmianie treści prawa użytkowania wieczystego. Uzgodniły w niej , że przedmiotowa działka zostaje przeznaczona pod zabudowę zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz budynkiem biurowym, a powodowa spółka zobowiązała się do zrealizowania planowanej inwestycji w ustalonych terminach. Ustalono ponadto, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wynosić będzie 1% wartości gruntu .

W dniu 11 VIII 2011 roku Prezydent (...) W. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił powodowej spółce pozwolenia na budowę .

W dniu 10 VIII 2012 r. S. sp. z o.o złożyła pozwanemu oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych pod wpływem groźby. Uchylenie obejmowało skutki prawne wszystkich oświadczeń woli złożonych w imieniu spółki w dniu 8 VII 2011 r. pod wpływem groźby w Protokole (...) nr (...), jak również oświadczeń woli złożonych pod wpływem groźby w akcie notarialnym umowy zmiany treści prawa użytkowania wieczystego oraz oświadczeń o poddaniu się egzekucji z dnia 4 VIII 2011 . Powódka podniosła , że pozwany swoim bezprawnym zachowaniem polegającym na groźbie odmowy wydania decyzji na pozwolenie na budowę zmusił ją do podpisania protokołu uzgodnień i umów. Podniesione zostało , że członek jej zarządu złożył wszelkie oświadczenia woli tylko dlatego, że obawiał się o spowodowanie znacznej szkody spółce poprzez zapowiedzianą odmowę wydania pozytywnej decyzji. Spółka nie planowała w dacie podpisywania aktu notarialnego składania oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożenia oświadczenia woli, ponieważ obawiała się poczynić jakiekolwiek działania.

Jako podstawę powyższych ustaleń faktycznych sąd I instancji wskazał złożone do akt dokumenty , których prawdziwość i wiarygodność nie była kwestionowana przez strony i nie budziła jego wątpliwości , a nadto zeznania świadka J. L. i prezesa zarządu powodowej spółki. Podniósł, że zeznania powyższe w zakresie w jakim pokrywały się z pozostałym, zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również w odniesieniu do pobudek, którymi kierowała się powodowa spółka przy dążeniu do rozpoczęcia realizowania planowanej inwestycji były wiarygodne.

Wyjaśnił ponadto, iż oddalił wniosek strony powodowej o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka M. S. (1) na okoliczność zgodności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 VIII 2008 r. z przepisami prawa, ponieważ okoliczność ta została wprost przyznana przez stronę przeciwną na rozprawie w dniu 21 II 2017 r. Kierując się brzmieniem art. 229 k.p.c., wniosku powyższego zatem nie uwzględnił.

W ocenie Sądu Okręgowego tak naprawdę stan faktyczny niniejszej sprawy nie był sporny, a jej istota sprowadzała się do oceny zachowania pozwanego w stosunku do powodowej spółki oraz ustalenia czy spółka złożyła oświadczenia woli pod wpływem groźby, a jeżeli tak to czy działania podjęte przez pozwanego było bezprawne.

Rozstrzygając powyższy spór sąd I instancji doszedł do wniosku, iż działanie pozwanego nie nosiło znamion bezprawności, a tym samym nie można mówić o stosowaniu przez niego wobec powodowej spółki groźby w rozumieniu art. 87 k.c., stąd powództwo o zwrot nienależnego świadczenia podlegało oddaleniu , gdyż nie odpadła podstawa spełnionego przez powódkę świadczenia.

Sąd Okręgowy przypomniał, iż powodowa spółka dochodziła w niniejszej sprawie zwrotu uiszczonych na rzecz pozwanego kwot w związku z zawarciem umowy w przedmiocie zmiany zagospodarowania i sposobu użytkowania wieczystego nieruchomości, na której planowała inwestycję w postaci budynku wielomieszkaniowego. Swojej roszczenie z tytułu zwrotu nienależnego świadczenia ( art. 405 w zw. z art. 410 § 1 i 2 k.c. ) opierała na dwóch podstawach. Po pierwsze twierdziła, że złożyła oświadczenie woli w powyższym zakresie pod wpływem groźby. Po drugie powoływała się na fakt stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności Zarządzenia nr (...) Prezydenta (...) W. z dnia 16 II 2011r. w zakresie dotyczącym obowiązku zapłaty opłaty przed zmianą umowy użytkowania wieczystego. W obu tych przypadkach w jej ocenie doszło zgodnie z art. 410 § 2 k.c. do odpadnięcia podstawy świadczenia.

Oceniając pierwsze z w/w roszczeń tj. oparte na wadzie oświadczenia woli w postaci groźby bezprawnej , określonej w art. 87 k.c. sąd I instancji wyjaśniał, iż wada ta polega na tym, że oświadczenie woli zostaje złożone pod wpływem stanu obawy, który wywołany jest przez drugą stronę lub przez osobę trzecią w następstwie zastosowania groźby bezprawnej. Zaistniały stan obawy – w świetle powołanego wyżej przepisu – musi dotyczyć poważnego niebezpieczeństwa osobistego lub majątkowego dla składającego oświadczenie woli albo dla innej osoby. Wynika on z zapowiedzi spowodowania owego zła przez autora groźby, która stwarza dla zagrożonego sytuację przymusową w tym sensie, że staje on przed alternatywą: albo dokona żądanej czynności prawnej, albo narazi się na realizację stanu rzeczy określonego w groźbie. Z tym, że doniosła prawnie jest jedynie groźba bezprawna wyrażająca się w sprzecznym z prawem działaniu grożącego (bezprawność środka) lub wykorzystaniu działania formalnie zgodnego z prawem do osiągnięcia celu, dla którego prawo to nie przysługuje (bezprawność celu). Zgodnie z orzecznictwem przez bezprawność groźby należy rozumieć przede wszystkim zachowanie się sprzeczne z prawem (ustawą lub zasadami współżycia społecznego), ale także zachowanie formalnie zgodne z prawem, które jednakże zmierza do wymuszenia złożenia oświadczenia woli .

Składający oświadczenie może uchylić się od jego skutków ze względu na wywołany groźbą stan obawy, jeśli z okoliczności wynikało, że mógł się obawiać poważnego niebezpieczeństwa. Przesłankę tą określić można, jako wymóg realnego charakteru groźby – jej wynikiem musi być powstanie stanu obawy, który rzutował na oświadczenie woli. Przy czym ocena stanu obawy dokonywana powinna być z uwzględnieniem cech składającego oświadczenie woli (wieku, wykształcenia, doświadczenia itd.). Z perspektywy osoby składającej oświadczenie woli groźba może być uznana za poważną i wywołującą stan obawy nawet, jeśli dla typowej i rozsądnej osoby groźba taka byłaby zupełnie nierealna. Stan obawy nie musi być wywołany w sposób zawiniony (tak Konrad Osajda, „Kodeks cywilny. Komentarz” Warszawa 2017).

W ocenie Sądu Okręgowego groźba na jaką powoływała się powodowa spółka, mająca polegać na uzależnianiu przez pozwanego wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę od zmiany umowy w przedmiocie użytkowania wieczystego gruntu i uiszczeniu związanych z tym opłat i kosztów nie miało charakteru bezprawnego.

Wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę Prezydent (...) W. działał w granicach swojej właściwości, wynikającej z ustawy z dnia 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (art. 82 ust. 1 i 2). Były to działania organu administracyjnego.

Również czynności związane z zawarciem umowy zmieniającej umowę dotyczącą prawa użytkowania wieczystego, zostały dokonane ze strony pozwanej w ramach ustawowych uprawnień. Uprawnienia te przysługiwały jednak miastu jako stronie umowy - właścicielowi gruntu.

Skoro zatem pozwany podejmował czynności i stosowne decyzje, które mieściły się w granicach jego uprawnień, to nie sposób uznać, że miały one charakter bezprawny. Nie można mówić o groźbie bezprawnej w sytuacji, w której pozwany – jako właściciel przedmiotowego gruntu, starał się chronić praw wynikających z tego tytułu. To powód był inicjatorem, zarówno procesu inwestycyjnego jak i postępowania zmierzającego do zmiany treści umowy użytkowania wieczystego. Pozwany żadnym swoim zachowaniem nie wymuszał zaplanowania i realizacji inwestycji budowlanej, a jedynie określił warunki na jakich rozpoczęcie budowy byłoby możliwe – korzystając tym samym z przysługujących mu uprawnień.

Ponadto w ocenie sądu I instancji „o zasadności roszczenia nie mogły skutecznie świadczyć twierdzenia strony powodowej dotyczące możliwości czy też obowiązku wydania przez miasto decyzji o pozwoleniu na budowę.” W ramach prowadzonego postępowania odpowiedni wydział (...) W. , wydał opinię, z której wynikało, że określone w decyzji uwłaszczeniowej z 1996 r. przeznaczenie nieruchomości (strefa usługowo-techniczna) uniemożliwia rozpoczęcie planowanej inwestycji, tj. budowy terenu zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, budynkiem biurowym oraz garażami podziemnymi. Strona powodowa kwestionowała to stanowisko, wskazując, że właściwy organ winien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez konieczności zmiany umowy o użytkowanie wieczyste, a to wobec zgodności wniosku z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd Okręgowy uznał , iż nie jest kompetentny do dokonania samodzielnej oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej, bowiem stanowiłoby to wkroczenie w obszar właściwości organów administracji , a tym samym naruszałoby art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Sąd powszechny co do zasady związany jest bowiem prawomocnymi decyzjami administracyjnymi i ocena ich zasadności nie może zostać dokonana nawet przesłankowo.

Jeżeli zatem strona powodowa uważała, że jej wniosek o wydanie pozwolenia na budowę winien być uwzględniony przez organ administracyjny bezzwłocznie, bez uprzedniej zmiany wskazanej umowy, to celem ochrony swych praw mogła np. wnieść zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie zgodnie z art. 37 k.p.a.. Za pozwanym Sąd Okręgowy podniósł, że powódka, pomimo upływu niemal dwóch lat pomiędzy rozpoczęciem całego sporu, a ostatecznie uzyskanym pozwoleniem, nie zdecydowała się podjąć stosownych czynności prawnych, pomimo że jak twierdziła – od początku zdawała sobie sprawy, że działania pozwanego nie są zgodne z prawem. Innymi słowy okoliczności sprawy nie wskazywały, aby powódka znalazła się w „sytuacji bez wyjścia”, skoro przysługiwały jej dopuszczalne prawnie środki, mogące służyć obronie praw i interesów. Z groźbą mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy dany podmiot zostaje postawiony w sytuacji, w której staje przed wyborem: albo dokona żądanej czynności prawnej lub narazi się na realizację stanu rzeczy określonego w groźbie.

Reasumując tę cześć rozważań sąd I instancji uznał, iż w sprawie nie wykazano, by uzależnianie wydania decyzji od zmiany umowy o użytkowanie wieczyste i uiszczenia związanych z tym kosztów i opłat miało charakter bezprawny. Została wydana ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie pozwolenia na budowę i treścią tejże decyzji wiąże sąd powszechny. Do oceny tego sądu nie należy zaś kwestia czy decyzja ta mogła zostać wydana bez uprzedniej zmiany umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Jeżeli bowiem powodowa spółka zarzuca stronie pozwanej nieprawidłowości w ramach czynności czy zaniechań w toku postępowania administracyjnego, to na drodze tegoż postępowania winna uzyskać ochronę swych praw. Dopiero rozstrzygnięcia uzyskane w trybie administracyjnym bądź sądowoadministracyjnym, mogłyby stanowić podstawę ewentualnych roszczeń cywilnych.

Sąd Okręgowy podzielił stanowisko powódki, że w przypadku nieuzyskania pozwolenia na budowę, narażona byłaby na znaczną stratę majątkową w związku z nieukończeniem inwestycji budowlanej i to właśnie ta motywacja o podłożu ekonomicznym skłoniła ją do podjęcia kwestionowanych następnie czynności prawnych. Nie było to jednak wystarczające do przyjęcia, że powódka działała pod wpływem bezprawnej groźby. Powyższa decyzja stanowiła bowiem wyraz działania powódki ukierunkowanego na dokończenie przedmiotowej inwestycji, nawet w obliczu konieczności poniesienia dodatkowych kosztów objętych niniejszym powództwem. Przystępując do podpisania umowy z dnia 4 VIII 2011 r. powodowa spółka najwyraźniej dokonała kalkulacji finansowej, z której wynikało, że ewentualne zyski wynikające z zakończenia inwestycji przewyższą poniesione dodatkowe koszty i na tej podstawie podjęła decyzję biznesową o uiszczeniu wymaganych przez miasto kosztów i opłat. Decyzja ta nie została podjęta w warunkach przymusu psychicznego wywołanego przez pozwanego.

Ponadto za „spełnienie groźby” nie może zostać uznane wskazywane przez powódkę działanie strony pozwanej polegające na wydaniu negatywnej decyzji administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju czynność stanowi bowiem ustawowe uprawnienie po stronie organu miasta i nie może być kwalifikowane jako bezprawne. Zakładając nawet, że doszłoby do spełnienia groźby i na rzecz powódki organ wydałby niekorzystną decyzję to jednak należy mieć na uwadze , że spółka miałaby możliwość zweryfikowania zasadności rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego. Dlatego też wątpliwości budziły twierdzenia strony powodowej o istnieniu realnej obawy wystąpienia niepowetowanej szkody majątkowej. Gdyby bowiem jej stanowisko zostało podzielone przez organ wyższego rzędu, to decyzja odmowna zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wywarłaby negatywnych skutków finansowych związanych z zaprzestaniem realizacji inwestycji.

Niezależnie od powyższego sąd I instancji uznał, iż nawet gdyby założyć , że zachowanie pozwanego nosiła znamiona groźby bezprawnej, to należy mieć na uwadze, iż powodowa spółka uchybiła terminowi do złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych złożonych oświadczeń woli, wynikającemu z art. 88 § 2 k.c. . Zgodnie z tym przepisem uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa w razie groźby - z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Sąd Okręgowy uznał, iż początkiem biegu tego terminu był dzień zapłaty żądanych przez pozwanego kwot pieniężnych tj. 25 VII 2011 r., bowiem jak zeznał przedstawiciel powoda, od tego momentu ustał stan rzekomego zagrożenia po stronie spółki. Oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zostało złożone natomiast w dniu 10 VIII 2012 r. , a więc po upływie roku od momentu gdy stan obawy ustał.

Oceniając z kolei roszczenie oparte na okoliczności stwierdzenia wadliwości części zapisów zarządzenia Prezydenta (...) W., Sąd Okręgowy powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 IV 2017 r. wydany w sprawie I CSK 249/16 podnosił, iż treść umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinna pozostawać w zgodzie z rzeczywiście realizowanym celem, bowiem wyznacza ona granice korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego z wyłączeniem innych osób - razem z granicami wyznaczonymi przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 233 k.c.). Uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego nie może jednak naruszać prawa własności właściciela tej nieruchomości. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ma charakter czynności cywilnoprawnej, charakteryzującej się równorzędnością stron oraz brakiem jednostronnej ingerencji w sposób wykonywania tego prawa w formie władczej. Oznacza to , że zmiana sposobu korzystania z gruntu może nastąpić na podstawie stosownej umowy zawartej pomiędzy właścicielem i użytkownikiem wieczystym. Za dopuszczalne zastrzeżenie w takiej umowie należy uznać ustanowienie obowiązku zapłaty przez użytkownika wieczystego określonej sumy pieniężnej na rzecz właściciela, jako ekwiwalentu z tytułu wzajemnego świadczenie, którym jest wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia i sposobu zagospodarowania gruntu . Wysokość jednak takiego świadczenia nie może być sprzeczna z prawem i zasadami współżycia społecznego ani naruszać pozostałych przesłanek kształtujących swobodę w umownym kształtowaniu treści konkretnego prawa użytkowania wieczystego (art. 353 ¹ k.c.).

W sytuacji dokonania zmiany umowy użytkowania wieczystego w zakresie zagospodarowania i sposobu użytkowania tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie z przemysłowo usługowego na mieszkalny z udziałem usług , następuje istotne zwiększenie wartości przysługującego prawa użytkowania wieczystego (ze względu na zwiększony krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z takiego rodzaju gruntu), a jednocześnie ulega obniżeniu stawka procentowa stanowiąca podstawę do obliczenia rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (art. 72 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz odpada podstawa do pobrania opłaty za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, o której mowa w art. 72 ust. 2 w/w ustawy.

Ponadto równie podpierając się stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w przywołanym wyroku z dnia 4 IV 2017 r. sąd I instancji podnosił, że stwierdzenie nieważności Zarządzenia Prezydenta (...) W. dotyczącego zasad naliczania opłaty z tytułu zmiany umowy użytkowania wieczystego nie wpływa na ważność tej umowy (protokołu uzgodnień), gdyż to ta umowa a nie zapisy zarządzenia stanowią podstawę do pobrania stosownej opłaty. Umowa modyfikująca treść prawa użytkowania wieczystego wraz z protokołem uzgodnień, miały charakter umów cywilnoprawnych, a strony je zawierające korzystały z obowiązującej w obrocie prawnym zasady swobody umów. Wbrew stanowisku powódki , umowy te nie miały charakteru administracyjno-prawnego, a opłata która została naliczona nie była sprzeczna z innymi przepisami prawa oraz zasadami współżycia społecznego. Na skutek zawarcia umowy nowelizującej łączący je stosunek prawny obie strony uzyskały bowiem przysporzenie. Miasto w postaci pobranej opłaty, zaś użytkownik wieczysty w postaci obniżenia stawki procentowej stanowiącej podstawę do obliczenia rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego oraz zwiększenia wartości użytkowanego przez niego gruntu. Przysporzenia te mają charakter zbliżony i nie zachodzi miedzy ich wartością rażąca dysproporcja.

Reasumując wyrażone zostało stanowisko, że samo stwierdzenie nieważności zapisów zarządzenia Prezydenta (...) W. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie może stanowić skutecznej podstawy dochodzenia roszczenia, gdyż wskazany zapis określał jedynie granice postępowania pracowników pozwanego, a opłata została uiszczona na podstawie zapisów protokołu uzgodnień. To samo jeżeli chodzi o zwrot kosztu sporządzenia operatu szacunkowego, do uiszczenia którego powódka zobowiązała się zapisem porozumienia z 8 VII 2011 roku. Porozumienie to zostało zawarte w sposób ważny i skuteczny, a zatem brak jest podstaw do zwrotu spełnionego na jego podstawie świadczenia. Pozwany ustalając kwotę stanowiącą ekwiwalent wyrażenia zgody na zmianę sposobu użytkowania wieczystego, korzystał z obowiązującej zasady swobody umów, a podstawę prawną zapłaty świadczenia pieniężnego z tego tytułu stanowił zawarty protokół uzgodnień, a nie zapisy uchylonych zarządzeń organu administracyjnego.

W ocenie sądu I instancji brak było również w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia powództwa w oparci o przepisy dotyczące odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej tj. w oparciu o art. 417 k.c., a to w związku z przyjętymi rozważaniami w zakresie legalności działań podjętych przez (...) W., w ramach zdarzeń stanowiących podstawę prawną powództwa.

Uzasadniając rozstrzygniecie o kosztach procesu Sąd Okręgowy przywołał podstawową zasadę odpowiedzialności za wynik procesu, wyrażoną w art. 98 k.p.c. . Wyjaśnił dodatkowo, że nie uwzględnił wniosku pozwanego o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, z uwagi na niespełnienie przesłanek, o których mowa w § 15 ust. 3 pkt 1,2 i 4 powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 X 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na podstawie art. 113 ust. 1 u.k.s.c. w zw. z art. 98 k.p.c. powodowa spółka obciążona została ponadto obowiązkiem pokrycia nieuiszczonych kosztów sądowych.

Wyrok powyższy zaskarżyła strona powodowa apelacją, podnosząc w niej następujące zarzuty:

- naruszenia art. 227 w zw. z art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 207 § 6 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. S. (2), które zmierzały do wykazania, iż pozwany w toku procedury wydawania pozwolenia na budowę nie działał zgodnie z prawem i w ramach swoich uprawnień, a decyzja o warunkach zabudowy z dnia 20 VIII 2008 r. została wydana zgodnie z prawem;

- naruszenia art. 227 §1 i §2 k.p.c. w zw. z art. 232 k.p.c. w zw. z art. 252 k.p.c. poprzez ograniczenie tezy dowodowej i okoliczności, na jakie miał zeznawać prezes zarządu powódki, zmierzających do wykazania stanu groźby i przymusu ekonomicznego zastosowanego przez pozwanego w toku procedury wydawania pozwolenia na budowę, a także przedstawienia informacji o nakładach, które poniosła powódka na inwestycję związaną z przedmiotową nieruchomością przed rozpoczęciem procesu o wydanie pozwolenia na budowę;

- obrazy art. 217 §1 i § 2 k.p.c. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 232 k.p.c. w zw. z art. 271 §1 k.p.c. poprzez uchylenie pytania pełnomocnika powódki skierowanego do świadka J. M. (1) L. zmierzającego do wykazania stanu groźby i przymusu ekonomicznego zastosowanego przez pozwanego w toku procedury wydawania pozwolenia na budowę, a także przedstawienia informacji o nakładach, które poniosła powódka na inwestycję przed rozpoczęciem procesu o wydanie pozwolenia na budowę;

- obrazy art. 233 §1 k.p.c. poprzez błędną ocenę mocy dowodowej zeznań prezesa zarządu powódki polegającą na uznaniu, że stan obawy wywołany bezprawną groźbą pozwanego ustał w momencie dokonania zapłaty za zmianę celu użytkowania wieczystego, podczas gdy a) prezes zarządu pozwanej jednoznacznie wskazał, iż zapłata i wyrażenie przez niego zgody na przekazanie tych środków doprowadzą do wydania pozwolenia na budowę, co zakończy kosztowny proces przygotowania inwestycji i rozpocznie proces budowlany, a więc dopiero w momencie wydania pozwolenia na budowę ustanie stan obawy wywołany groźbą pozwanego; b) świadek J. M. (2) M. L. jednoznacznie stwierdził, iż obawa ta ustała dopiero w momencie wydania przez pozwanego pozwolenia na budowę; c) całość materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w tym dowody z dokumentów, jednoznacznie wskazuje, iż powódka przystąpiła do dalszej części inwestycji i na nowo podjęła działania zmierzające do jej ukończenia w momencie, gdy ustał stan obawy o niemożność realizacji inwestycji wywołany groźbą pozwanego, a także gdy miała pewność, iż pozwany wyraził zgodę na dalszą jej kontynuację poprzez wydanie pozwolenia na budowę;

- naruszenia art. 233 §1 k.p.c. poprzez błędne uznanie, że termin do uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli powódki złożonego pod wpływem bezprawnej groźby pozwanego został uchybiony, podczas gdy powinien on być liczony od daty wydania przez pozwanego pozwolenia na budowę, tj. od dnia 11 VIII 2011 r.;

- obrazy art. 233 k.p.c. w zw. z art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że pozwany w procesie wydawania pozwolenia na budowę działał zgodnie z prawem i w ramach swoich uprawnień podczas gdy:

a.naruszył on w/w art. 35 poprzez nałożenie na powódkę dodatkowych obowiązków nie wynikających z tego przepisu w postaci warunkowania wydania pozwolenia na budowę od zmiany celu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i zapłaty przez powódkę opłaty za zmianę tego celu;

b.przedłużył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę do ponad dwóch lat, zamiast załatwić sprawę w ciągu ustawowych 65 dni, uzależniając wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę od dokonania opłaty w wysokości 5 768 086 zł uzasadnianej przez pozwanego koniecznością zmiany celu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości;

c.bezprawne działanie pozwanego zostało stwierdzone wyrokami sądów administracyjnych, kwestionującymi ważność zarządzenia, na podstawie którego została przez pozwanego wyliczona opłata;

- naruszenia art. 233 §1 k.p.c. w zw. z art. 353 ¹ §1 k.c. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że powódka i pozwany działali w ramach stosunku cywilnoprawnego, a nie stosunku o charakterze administracyjnoprawnym, gdzie powódka nie miała możliwości negocjacji z pozwanym, podczas gdy na dominującą pozycję pozwanego jednoznacznie wskazuje szereg okoliczności ( wymienionych następnie w apelacji);

- obrazy art. 233 §1 k.p.c. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachowanie pozwanego nie stanowiło realnego niebezpieczeństwa dla majątku powódki, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje , iż poniosła ona ogromne nakłady na przedmiotową inwestycję oraz dodatkowe nieuzasadnione koszty w związku z oczekiwaniem na wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji;

- naruszenia art. 87 k.c. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że groźba ekonomiczna nie jest groźbą w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy wskazuje on wprost, iż poważne niebezpieczeństwo majątkowe stanowi element takiej groźby;

- obrazy art. 417 k.c. w zw. z art. 6 k.c. w zw. z 232 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że powódka nie przedstawiła dowodów pozwalających przyjąć odpowiedzialność pozwanego na mocy tego przepisu, podczas gdy powódka wykazała działanie pozwanego niezgodne z prawem, działanie pozwanego przy wykonywaniu władzy publicznej, a także związek przyczynowy pomiędzy szkodą, a tym działaniem.

Z powyższych względów powódka wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez zasądzenie od pozwanego na swoją rzecz kwoty 5 768 086 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 10 VIII 2012 r. do dnia zapłaty tytułem nienależnie pobranej przez pozwanego opłaty za zmianę umowy użytkowania wieczystego oraz o zasądzenie odsetek od zaległych odsetek od dnia wytoczenia powództwa i zwrotu kosztów procesu , w tym postępowania ugodowego.

Sąd Apelacyjny zważył co następuje:

Apelacja strony powodowej nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na bezzasadność podniesionych w niej zarzutów. Wyrok Sądu Okręgowego odpowiada prawu, aczkolwiek Sąd Apelacyjny nie podziela niektórych zawartych w jego uzasadnieniu rozważań.

Rozpoznanie apelacji zacząć jednak należy od zarzutów związanych z błędną oceną materiału dowodowego sprawy i tym samym poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych, gdyż o prawidłowości bądź nie zastosowania prawa materialnego można mówić dopiero wówczas gdy ustalenia stanowiące podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia pozwalają na ocenę tego zastosowania.

Dokonana przez sąd I instancji ocena materiału dowodowego była prawidłowa . Nie doszło w tym zakresie do naruszenia wskazywanych w apelacji przepisów art. 233§1 k.p.c. , 227 § 1 i 2 k.p.c. czy też 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 232 k.p.c.. Tak naprawdę stan faktyczny niniejszej sprawy był bezsporny, pozostawała kwestia dokonania właściwej jego interpretacji i subsumpcji pod normy prawne tj. art. 87 k.c. , 410 § 2 k.c. oraz 417 k.c..

Odnosząc się jednak do poszczególnych zarzutów podnieść należy, że nie było podstaw do przeprowadzania dowodu z zeznań świadka M. S. (2) , zgłoszonego na okoliczność zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami prawa , ponieważ po pierwsze okoliczność ta została przyznana przez pełnomocnika strony przeciwnej ( k 542) a po drugie i przede wszystkim ten środek dowodowy mógł służyć jedynie do przedstawiania sądowi faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy , a nie do dokonywania oceny prawnej wydanej decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne korzystają z domniemania ich zgodności z prawem i dopóki nie zostaną podważone w odpowiednim trybie są wiążące również dla sądów powszechnych rozstrzygających w oparciu o nie także przesłankowo. Dodatkowo podnieść należy, że wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z zeznań w/w świadka nie obejmował okoliczności podnoszonych w apelacji tj. iż pozwany w toku procedury wydawania pozwolenia na budowę nie działał zgodnie z prawem i w ramach swoich uprawnień.

Jeżeli chodzi o zarzut niezasadnego uchylenia przez sąd I instancji pytań kierowanych do świadka J. M. (1) L. i ograniczenie tezy dowodowej na jaką miałby zostać przeprowadzony dowód z wyjaśnień prezesa zarządu powodowej spółki , a tym samym uniemożliwienie wykazania okoliczności zmierzających do określenia nakładów poczynionych przez powódkę na sporną nieruchomość przed rozpoczęciem procesu o wydanie pozwolenia na budowę , to podnieść należy , iż okoliczności powyższe nie były kwestionowane przez stronę przeciwną , a tym samym na zasadzie art. 230 k.p.c. należało uznać je za przyznane , co też sąd I instancji uczynił. Podobnie jeżeli chodzi o kwestię trudnej sytuacji ekonomicznej w jakiej znalazła się powódka w związku z oczekiwaniem na wydanie na jej rzecz pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W swoim uzasadnieniu Sąd Okręgowy podzielił bowiem stanowisko powódki, że w przypadku nieuzyskania pozwolenia na budowę , narażona byłaby ona na znaczną stratę majątkową w związku z nieukończeniem inwestycji budowlanej i , że to właśnie ta motywacja o podłożu ekonomicznym skłoniła ją do podjęcia kwestionowanych następnie czynności prawnych.

Kwestia natomiast oceny, czy zachowanie pozwanego jakie wiązało się z podjęciem takiej decyzji nosiło znamiona stanu groźby czy przymusu ekonomicznego należała do sądu a nie świadka czy strony, której stanowisko tj. interpretacja zachowania pozwanego były sądowi znane. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż powódka w swojej apelacji nie wskazała jakie istotne dla sprawy okoliczności na skutek uchylania pytań zadawanych świadkowi i stronie nie zostały uwzględnione. Dodatkowo Sąd Apelacyjny podnosi, iż dowód z zeznań świadka J. M. (1) L. został zgłoszony w pozwie na okoliczność „ zawarcia i uchylenia się od skutków prawnych czynności dokonanej pod wpływem, groźby” podobnie jak dowód z przesłuchania w charakterze strony prezesa powodowej spółki ( k 295) . Sąd Okręgowy słusznie przeprowadził w/w dowody jedynie na okoliczność uchylenia się powódki od skutków prawnych swoich oświadczeń woli, oddalając wniosek dowodowy w pozostałym zakresie z tej przyczyny, że fakt zawarcia „czynności prawnych” pomiędzy stronami był bezsporny. Zarówno jednak pierwotna jak i ograniczona teza dowodowa nie pozwalała na podnoszenie skutecznych zarzutów uchylania pytań zadawanych tym osobom na inny temat ( np. co spółka zrobiłaby gdyby nie uzyskała pozwolenia na budowę).

Jeżeli chodzi z kolei o zarzut naruszenia art. 233§1 k.p.c. poprzez błędną ocenę dowodu z wyjaśnień prezesa powodowej spółki i uznanie przez sąd I instancji, iż stan obawy wywołany bezprawną groźbą ustał w momencie dokonania zapłaty za zmianę celu użytkowania wieczystego (zarzut nr 4 i 5 ) to podnieść należy, że de facto powinien on dotyczyć sprzeczności ustaleń sądu z materiałem dowodowym sprawy. Niezależnie jednak od poprawności sformułowania nie sposób było zarzut ten uznać za zasadny. Treść wypowiedzi osoby reprezentującej powódkę była bowiem jednoznaczna. A. R. na pytanie sądu odpowiedział , że „Stan zagrożenia ustał kiedy zapłaciliśmy 6 mln zł i potem poszło gładko” ( k 605, 18 min nagrania z rozprawy z dnia 9 VI 2017 r.) . Wywody apelacji, iż logika nakazuje przyjąć, iż powódka była pewna , że będzie mogła ukończyć inwestycję dopiero w momencie wydania pozwolenia na budowę , że z uwagi na wcześniejsze działania pozwanego nie mogła być pewna , że pozwany wyda jej pozwolenie na budowę , nie warunkując go jeszcze dodatkowymi wymogami – były dowolne.

Nie polegały ponadto na prawdzie twierdzenia apelującego, iż świadek J. M. (2) M. L. jednoznacznie stwierdził, że stan obawy powódki ustał dopiero w momencie wydania przez pozwanego pozwolenia na budowę . takie stwierdzenie z ust w/w świadka na rozprawie w dniu 21 II 2017 r. nie padło. Świadek zeznał, że „po tym jak zapłaciliśmy to w przeciągu jednego dnia otrzymaliśmy pozwolenie na budowę” – co sugerowałoby , że wszelkie problemy w ocenie strony powodowej zostały rozwiązane wraz z dokonaniem w dniu 25 VII 2011 r. na rzecz pozwanego zapłaty ( pozwolenie zostało wydane nie w przeciągu jednego dnia tylko 11 VIII 2011 r.). Potwierdzeniem powyższego toku rozumowania jest fakt złożenia w dniu następnym tj. 26 VII 2011 r. do Biura (...) W. przez spółkę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania i dalsze rozpatrzenie sprawy ( k 442). Niewątpliwie zatem już wówczas powódka nie miała obaw co do odmowy wydania przez ten organ satysfakcjonującej ją decyzji.

W konsekwencji przyjęcie przez sąd I instancji, iż powódka uchybiła terminowi z art. 88 § 2 k.c. było prawidłowe i samo przez się uzasadniało oddalenie wniesionego w niniejszej sprawie powództwa o zwrot spełnionego pod wpływem bezprawnej groźby świadczenia.

Jeżeli chodzi o dalsze podniesione w apelacji zarzuty to aczkolwiek odwoływały się one do naruszenia przepisów prawa procesowego to jednak de facto związane były z naruszeniem przez Sąd Okręgowy przepisów prawa materialnego poprzez ich nieprawidłowa wykładnię i zastosowanie takich jak art. 87 k.c. w zw. z art. 35 ustawy prawo budowlane , art. 353 ¹ § 1 k.c. czy 417 k.c. .

Przed ustosunkowaniem się do nich Sąd Apelacyjny stwierdza jednak, iż nie podziela ustaleń sądu I instancji mówiących o tym, iż organ prowadzący postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę wskazał powódce, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe będzie dopiero w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, które byłoby zgodne z zamierzeniem inwestycyjnym.

Organem administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę był Urząd (...) W. Biuro (...) , Wydział Administracji (...) . To zastępca Dyrektora tego Biura wydał z upoważnienia Prezydenta (...) W. decyzję z 11 VIII 2011 r. ( k 443).

Organ ten nigdy nie uzależniał wydania decyzji od uzyskania przez powódkę zmiany umowy prawa użytkowania wieczystego.

Po złożeniu przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu i wydania pozwolenia na budowę wszczął postępowanie administracyjne ( k 447) i wezwał powódkę do uzupełnienia braków swojego wniosku w terminie 7 dni ( k 555). Następnie postanowieniem z dnia 31 VIII 2009 r. postępowanie zostało zawieszone na wniosek spółki celem uzupełnienia dokumentacji projektowej ( k 448).

Na wniosek powódki z dnia 18 V 2010 r. w/w organ podjął postępowanie ( k 557) , po to aby na skutek ponownego wniosku spółki z dnia 12 VII 2010 r. je zawiesić ( k 449).

W dniu 27 I 2011 r. powódka wnioskowała o podjęcie zawieszonego postępowania , co też organ administracyjny uczynił niezwłocznie w dniu 1 II 2011 r. ( k 402 i 449).

Następnie na kolejny wniosek spółki w dniu 12 V 2011 r. ponownie zawieszono postępowanie ( k 450), by podjąć je 10 VIII 2011 r. również na wniosek powódki z dnia 26 VII 2011 r. ( k 442).

W żadnym swoim wystąpieniu organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie warunkował pozytywnego rozpoznania wniosku powódki od kwestii zgodności planowanej inwestycji z celem na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Podjął stosowne kroki w celu wyjaśnienia powyższej kwestii , zwracając się o opinię do Biura (...) tego samego urzędu ( k 230, 338) . Tego rodzaju postępowanie było jednak jak najbardziej zgodne z przepisami ustawy prawo budowlane . Jak stanowi bowiem art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. prawo budowlane ( Dz.U. 2010.12.23 t.j.) , pozwolenie na budowę może być wydane temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zwalnia to jednak organów architektoniczno-budowlanych z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( patrz np. wyrok NSA z 19 II 2019 r. wydany w sprawie II OSK 764/17, wyrok WSA w Olsztynie z 26 II 2019 r. II SA/Ol 46/2019).

Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, miał zatem prawo dokonywania weryfikacji takiego oświadczenia .

Podniesiony w związku z powyższym w apelacji zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 35 ustawy prawo budowlane był chybiony.

Podobnie błędnie apelująca wywodziła, iż na skutek związania organu rozpoznającego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy , będącą gwarantem zgodności inwestycji z prawem w zakresie dopuszczalności konkretnego zagospodarowania terenu dla potrzeb planowanej inwestycji , organ ten nie był uprawniony do badania zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy nie zależy bowiem od celu na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste , nie jest też wyrazem zgody właściciela gruntu na zmianę tego celu tj. na zmianę treści stosunku użytkowania wieczystego. Jak sam apelujący podnosił i co zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 III 2003 r. ( Dz.U. Nr 80, poz. 717) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności.

Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie powtórzyć należy, że: „Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.” ( wyrok z 6 IX 2018 r., II SA/Kr 714/2018 ).

Co więcej dla tego samego terenu możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy.

Powyższe oznacza zatem, iż przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy organ administracji publicznej nie może ani badać, ani brać pod rozwagę stanu prawnego terenu, do którego odnosi się decyzja ( wyrok WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1460/17 z 24 IV 2018 r.) .

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że brak było w zachowaniu organu administracyjnego właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę jakichkolwiek cech pozwalających zakwalifikować to zachowanie jako bezprawne czy też nawet jako wymuszające na powódce dokonanie przez nią czynności prawnych, od skutków uchylenia się których złożyła następnie stosowne oświadczenie.

Postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązująca w tym zakresie procedurą , podejmowane działania miały swoje uzasadnienie prawne. Podkreślana w apelacji kwestia długości trwania tego postępowania była obojętna z punktu widzenia podstaw do uchylenia się przez powódkę od złożonego pod wpływem groźby oświadczenia woli. W oświadczeniu z dnia 10 VIII 2012 r. powódka uchyliła się od skutków prawnych swoich oświadczeń woli nie z tego powodu, że bezprawne działanie pozwanego polegało na przewlekaniu postępowania administracyjnego tylko z uwagi na groźbę odmowy wydania pozytywnej decyzji z pozwoleniem na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ( k 160 ) . Takiej groźby zaś , a tym bardziej bezprawnej ze strony organu administracyjnego rozpoznającego wniosek nie było. Niezależnie jednak od powyższego z uwagi na wskazaną w uzasadnieniu pozwu alternatywną podstawę roszczenia tj. art. 417 k.c. podnieść należy, iż czas trwania powyższego postępowania administracyjnego był wynikiem działań samej zainteresowanej, która 3 krotnie składała wnioski o jego zawieszenie. Poza tym brak byłoby związku przyczynowego pomiędzy spełnieniem przez powódkę nienależnego w jej ocenie świadczenia, a opieszałym rozpoznaniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Na opieszałość tę powódka mogłaby poza tym wpływać wnosząc skargę do WSA na bezczynność organu. Takiego prejudykatu powodowa spółka nie uzyskała.

Jak wynika z powyższych rozważań Sąd Apelacyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji , iż w ramach niniejszego postępowania sądowego nie można było dokonywać oceny zachowania organu administracyjnego ( innego niż przewlekanie sprawy) w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd powszechny związany jest ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną , której nie może zakwestionować. W sytuacji jednak , w której brak jest możliwości wydania w trybie administracyjnym jakiegokolwiek orzeczenia czy decyzji ( prejudykatu) stwierdzających brak poprawności działania organu administracyjnego ( a nie zasadności jego ostatecznej decyzji) przeszkód do oceny zachowania organu nie ma, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych ustaleń i rozważań odmiennych od obrazu sprawy nakreślonego przez powódkę, już tylko dodatkowo można podnieść że nie wypełniałoby znamion groźby bezprawnej wydanie przez organ administracyjny decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na budowę w ramach własnych uprawnień , która w jego uzasadnionym , a nie całkowicie dowolnym czy rażąco sprzecznym z prawem przeświadczeniu była zgodna z prawem. To przeświadczenie podlega bowiem weryfikacji w ramach kontroli instancyjnej ( SKO, WSA), inicjatorem której jest strona niezadowolona z rozstrzygnięcia. Nie polegają zatem na prawdzie twierdzenia powódki , że obawiając się wydania niekorzystnej dla siebie decyzji nie miała możliwości innego rozwiązania sprawy jak tylko uiścić opłatę za zmianę sposobu korzystania z oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości ( str 3 v pozwu). Jeżeli zdaniem spółki wydana decyzja byłaby niezgodna z prawem to należałoby ją zaskarżyć. Długość czasu trwania procedury odwoławczej byłaby ponadto porównywalna z czasookresem jaki upłynął w związku z działaniami dotyczącymi zmiany przeznaczenia gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste. Dodać jeszcze należy, iż idąc tokiem rozumowania strony powodowej należałoby przyjąć, iż każdy wyrok sądu, który został zmieniony lub uchylony byłby działaniem bezprawnym , uzasadniającym odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa, z czym nie sposób jest się zgodzić.

Zdaniem Sądu Apelacyjnego działania pozwanego nie nosiły znamion bezprawności także w wymiarze stosunków cywilnoprawnych łączących strony. Należy mieć na uwadze, że powódkę z pozwanym łączył stosunek prawnorzeczowy – użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej , na której miała zostać zrealizowana inwestycja polegająca na wzniesieniu budynku wielomieszkaniowego. Z ramienia pozwanego zgodnie z zakresem czynności decyzje podejmowało Biuro (...). W dniu 28 VIII 2009 r. wydało ono opinię stwierdzającą niezgodność planowanej inwestycji z celem na jaki została oddana nieruchomość w użytkowanie wieczyste ( k 95). Nie sposób jest przyjąć, aby opinia ta była dowolna czy też bezpodstawna.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 233 k.c. „W granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.”.

Ponadto zgodnie z art. 239 § 2 k.c. jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na gruncie budynków umowa powinna określać m.in. ich rodzaj, termin rozpoczęcia i zakończenia robót, wynagrodzenie należne wieczystemu użytkownikowi za budynki lub urządzenia istniejące na gruncie w dniu wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Z powyższego wynika, że prawo użytkowanie wieczystego ma charakter celowy, a cel w jakim jest ustanowione nie pozostaje bez znaczenia dla wzajemnych praw i obowiązków właściciela i użytkownika wieczystego.

Granice treści prawa użytkowania wieczystego wyznaczają jak wynika z przywołanego art. 233 k.c. ustawy i zasady współżycia społecznego oraz umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste . To umowa decyduje o sposobie korzystania z nieruchomości, wyznaczonego celem na jaki oddaje się grunt, ustanawiając to prawo. To właściciel decyduje o przeznaczeniu gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste, a zmiana tego celu może się odbyć jedynie przez umowę za zgodą obu stron ( wyrok SN z 6 VI 2012 r., III CSK 289/11). Postanowienia umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste dotyczące sposobu korzystania są na tyle doniosłe, że wiążą kolejnego nabywcę prawa użytkowania wieczystego także wtedy, gdy nie zostały ujawnione w księdze wieczystej ( wyrok SN z 18 II 2015 r., I CSK 129/14). Właściciel nieruchomości przez cały czas trwania użytkowania wieczystego ma uprawnienie do egzekwowania korzystania z nieruchomości w sposób ustalony w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ( wyrok SN z 27 X 2010 r. V CSK 120/10).

W niniejszej sprawie brak było umowy o oddanie gruntu przy ul. (...) w W. w użytkowanie wieczyste, ponieważ nabycie tego prawa nastąpiło na podstawie art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 IX 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 79, poz. 464 zez zm.) a zatem z mocy prawa z dniem 5 XII 1990 r., co zostało stwierdzone decyzją Zarządu (...) W. z dnia 13 II 1996 r. ( k 222).

Z powyższego przepisu jak i z treści decyzji uwłaszczeniowej wynika , że cel w jakim zostało ustanowione powyższe prawo odpowiadał dotychczasowemu sposobowi korzystania z nieruchomości przez zarządcę na rzecz którego następowało uwłaszczenie, a nie przeznaczeniu wynikającemu z uchwalonego 2 lata później planu zagospodarowania przestrzennego , który dopuszczał uzupełniająco do zabudowy usługowo-technicznej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jak wyjaśnił to bowiem NSA w wyroku z dnia 7 I 2009 r. wydanym w sprawie I OSK 245/08 „Prawo użytkowania wieczystego w przypadku "uwłaszczenia" jest wynikiem przekształcenia z mocy samego prawa przysługującego państwowym osobom prawnym prawa zarządu. W takim przypadku, jest to więc przekształcenie prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa albo gruntem stanowiącym własność gminy przysługującego państwowej osobie prawnej ze skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r. Istota zaś przekształcenia prawa zarządu przesądza o tym, że prawo użytkowania wieczystego powstaje w tych okolicznościach faktycznych jakie istnieją w dniu przekształcenia, a więc i w tym samym celu, jakiemu służyła oddana w zarząd przedmiotowa nieruchomość. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, iż określenie wysokości opłaty rocznej stanowi faktycznie element konstytutywny decyzji uwłaszczeniowej. W przypadku powstania tego prawa w wyniku przekształcenia prawa zarządu należy wiązać cel użytkowania wieczystego z momentem przekształcenia tj. z dniem 5 grudnia 1990 r., a nie z datą wydania decyzji, która ten fakt potwierdza.”.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej sporna nieruchomość została w dniu 28 XI 1963 r. przekazana Miejskiemu Przedsiębiorstwu (...) w użytkowanie pod bazę materiałowo- sprzętową. W wyniku połączenia w roku 1975 powyższego przedsiębiorstwa z innymi przedsiębiorstwami remontowo budowlanymi powstał Miejski Kombinat (...), który w dniu 5 XII 1990 r. legitymował się prawem zarządu do spornej działki, a który tym samym z mocy prawa stał się jej użytkownikiem wieczystym. Powyższy grunt od roku 1963 , również w dniu 5 XII 1990 r. był wykorzystywany na prowadzenie bazy materiałowo- sprzętowej. Taki był zatem cel powstałego z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego. Strona powodowa , która następnie nabyła to prawo , chcąc realizować na nieruchomości inwestycję nie odpowiadającą dotychczasowemu przeznaczeniu gruntu powinna była uprzednio wystąpić do właściciela o zmianę zagospodarowania i sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości , a nie ignorować uprawnienia właściciela do określenia przeznaczenia przedmiotu jego własności i postawić go przed faktem dokonanym.

Dlatego też wbrew stanowisku apelującego w niniejszej sprawie nie chodziło o to , czy sposób przeznaczenia gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste może warunkować wydanie pozwolenia na budowę, tylko o to , że właściciel gruntu ma prawo nie akceptować nowego sposobu użytkowania tego gruntu , do którego dąży użytkownik wieczysty.

Dlatego też w pismach Biura (...) W. mowa jest o tym, że to zagospodarowanie działki polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych , a nie uzyskanie pozwolenia na budowę wymaga zmiany określonego w decyzji uwłaszczeniowej sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości ( k 229, 231).

Podsumowując stwierdzić tym samym należy, że pisma Biura (...) W. wydawane zresztą w związku z wystąpieniami powódki , informujące ją o konieczności zmiany w celu realizacji zamierzonej inwestycji określonego w decyzji sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu oraz o warunkach tej zmiany ( k 229, 231, 370, 379 ) nie miały charakteru bezprawnego, nie stanowiły groźby tylko były wyrazem realizacji przysługujących pozwanemu uprawnień właścicielskich .

Mało elastyczna postawa pozwanego w kwestii warunków zmiany umowy , wynikająca z jednoznacznie określonych w zarządzeniu Prezydenta (...) W. z dnia 16 II 2011 r. równych dla wszystkich użytkowników wieczystych gruntów komunalnych zasad nie może być poczytana jako wyraz działań bezprawnych, wyraz wykorzystania przymusowej sytuacji ekonomicznej w jakiej znalazła się powodowa spółka. To ostatnie działanie kwalifikowałoby się zresztą do oceny z punktu widzenia uregulowanych raczej w art. 388 k.c. przesłanek wyzysku, które nie zostały objęte jednak podstawą faktyczną niniejszego powództwa jak i w związku z ewentualnym zaistnienie których nie zgłoszone zostało właściwe roszczenie.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd Apelacyjny nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego wyroku poprzez przyjęcie, iż stronie powodowej należy się zwrot spełnionego świadczenia, którego podstawa odpadła z uwagi na skuteczne uchylenie się przez powódkę od skutków czynności prawnej dokonanej pod wpływem bezprawnej groźby pozwanego.

Sąd Okręgowy prawidłowo również oddalił powództwo opierające się na twierdzeniu, iż z uwagi na uznanie za sprzeczne z prawem Zarządzenia Prezydenta (...) W., na podstawie którego pobrana zostało opłata za zmianę umowy użytkowania wieczystego w zakresie zmiany przeznaczenia nieruchomości , odpadła podstawa tego świadczenia, a zatem podlega ono zwrotowi jako nienależne na podstawie art. 410 § 2 k.c.

Niezgodność postanowień powyższego zarządzenia z prawem , w zakresie dotyczącym opłaty pobieranej z tytułu zmiany przeznaczenia oddanego w użytkowanie wieczyste gruntu została stwierdzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 1 VII 2014 r. wydanym w sprawie I SA/Wa 1234/14. Z wyroku powyższego wynika, że w/w organ nie był uprawniony do nałożenia na użytkownika wieczystego powołanego obowiązku w drodze zarządzenia i nie sposób jest z tym rozstrzygnięciem polemizować.

Nie oznacza to jednak, że odpadła tym samym podstawa dokonanego przez powodową spółkę świadczenia . Powódka uiściła na rzecz (...) W. kwotę 5 766 500 zł i 1586 zł tytułem opłaty związanej ze zmianą umowy oraz kosztów opracowania operatu szacunkowego nie w wyniku realizacji postanowień w/w zarządzenia , tylko w wyniku realizacji swoich obowiązków umownych wynikających z protokołu uzgodnień z dnia 8 VII 2011 r. i umowy z dnia 4 VIII 2011 r. zmiany treści użytkowania wieczystego ( k 122 i 138).

W obu umowach odwoływano się do zakwestionowanego przez WSA zarządzenia , tym niemniej jednak gdyby zapłata miała nastąpić w oparciu o to zarządzenie , to wówczas zbędnym byłoby zobowiązywanie się spółki do uiszczenia w/w kwot w protokole uzgodnień ( § 5 ). Zbędnym byłoby również jak słusznie podnosił pozwany w odpowiedzi na apelacje, uchylanie się przez powódkę od skutków prawnych oświadczeń woli złożonych w dniu 8 VII i 4 VIII 2011 r. drugiej stronie. Złożenie zaś takiego oświadczenia potwierdza, iż to właśnie w protokole uzgodnień i umowie o zmianie prawa użytkowania wieczystego powodowa spółka upatrywała źródło swojego obowiązku zapłaty.

Nie sposób jest również przyjąć, że ważność i skuteczność zobowiązań poczynionych przez strony w protokole uzgodnień czy też w umowie zmiany treści prawa użytkowania wieczystego była uzależniona od ważności zapisów w/w zarządzenia . Jak sama apelująca podnosiła, zarządzenie to miało charakter tylko przepisów wewnętrznych , obowiązujących jednostki samorządu terytorialnego . Zostało bowiem wydane w ramach wykonywania przez Prezydenta (...) W. zadania polegającego na gospodarowaniu mieniem komunalnym.

Do zmiany przeznaczenia i sposobu zagospodarowania gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i powstania skorelowanego z tym obowiązkiem użytkownika wieczystego świadczenia pieniężnego doszło na skutek oświadczeń zawartych w umowach z dnia 8 VII 2011 r. i 4 VIII 2011 r.. Powódka przyjęła przedstawione jej przez stronę pozwaną warunki i tryb zmiany przeznaczenia oddanej w użytkowanie wieczyste nieruchomości i jak słusznie określił to sąd I instancji podjęła decyzję biznesową o uiszczeniu wymaganych przez pozwanego kwot. Przeprowadzona przez nią kalkulacja jak zeznał świadek J. L. prowadziła do wniosku, że bardziej jej się to opłaca niż iść do sądu ( k 585).

Słusznie również sąd I instancji powołując się na wyrok Sądu Najwyższego I CSK 249/16 z dnia 4 IV 2017 r. podnosił, iż pobranie przez właściciela opłaty za zmianę treści prawa użytkowania wieczystego nie było sprzeczne z prawem ani z zasadami współżycia społecznego i mieściło się w granicach zasady swobody umów. Był to ekwiwalent z tytułu wzajemnego świadczenia właściciela, polegającego na wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia i sposobu zagospodarowania oddanego w użytkowanie wieczyste gruntu. Dodać należy , iż do zmiany tej dążył użytkownik wieczysty, a więc nie była ona wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Zmiana przeznaczenia i sposobu zagospodarowania nieruchomości z usługowo-technicznego na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz budynkiem biurowym skutkowała zwiększeniem wartości przysługującego powódce prawa użytkowania wieczystego co jest rzeczą oczywistą. Użytkownik wieczysty zyskał bowiem możliwość wykorzystania nieruchomości w dużo szerszym niż dotychczas zakresie. Właściciel nieruchomości otrzymał stosowną jednorazową opłatę z tytułu zmiany sposobu korzystania z gruntu ale z drugiej strony obniżeniu uległy jego dochody z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste , bowiem wprawdzie wartość nieruchomości stanowiąca podstawę do obliczenia opłaty rocznej wzrosła, ale stawka procentowa ulega obniżeniu (w tym przypadku z 3% do 1% - art. 72 ust. 3 pkt 4 i 5 u.g.n.). Ponadto jak słusznie zwracał uwagę Sąd Najwyższy w przywołanym orzeczeniu z dnia 4 IV 2017 r. „ Nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste jest mieniem publicznym, co nakłada na organy reprezentujące właściciela obowiązek podejmowania decyzji dotyczących gospodarowania tym mieniem w oparciu o zasady ekonomiczne. Konieczność wyważenia interesów prawnych zarówno użytkownika wieczystego, jak i właściciela, zgodnie z zasadą równości, implikuje więc dopuszczalność w świetle art. 353 ¹ k.c. umownego przyjęcia przez użytkownika wieczystego gruntu zobowiązania do zapłaty na rzecz właściciela świadczenia pieniężnego, jako ekwiwalentu za wyrażenie przez niego zgody na zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste.”

Bez znaczenia były przy tym przywoływane przez apelującego odmienności stanu faktycznego niniejszej sprawy od okoliczności sprawy, w której wydany został wyrok Sądu Najwyższego. Abstrahując od tego, że część przywołanych na str. 28 – 30 apelacji okoliczności mających charakteryzować niniejsze postępowanie , jak wynika z poczynionych powyżej ustaleń nie miała miejsca ( np. działanie pod wpływem groźby) , część podnoszonych różnić pozostawała bez znaczenia ( np. wysokość roszczenia , która zresztą była proporcjonalna do powierzchni nieruchomości) podkreślić należy , że zawarte w wyroku Sądu Najwyższego rozważania prawne zostały przez Sąd Okręgowy wykorzystane w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem realiów niniejszej sprawy.

Konsekwencją braku podstaw do przyjęcia bezprawności działania pozwanego było również zasadne oddalenie przez sąd I instancji powództwa opartego na art. 417 k.c.

Mając powyższe na uwadze Sąd Apelacyjny na podstawie art. 385 k.p.c. oddalił wniesioną w niniejszej sprawie apelację jako niezasadną i obciążył powodową spółkę , która przegrała prowadzone przed nim postępowanie obowiązkiem zwrotu kosztów procesu na rzecz przeciwnika na podstawie art. 98 § 1 k.p.c.

Ewa Klimowicz- Przygódzka Bogdan Świerczakowski Robert Obrębski