Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 65/12
POSTANOWIENIE
Dnia 13 sierpnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa P. T. K. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością,
Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji
o zmianę umowy,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 28 czerwca 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. Prezes Urzędu Komunikacji
Elektronicznej (Prezes Urzędu) po rozpatrzeniu wniosku P. T. K. C. Sp. z o.o.
(powód) o wydanie decyzji zmieniającej umowę o dostępie telekomunikacyjnym w
zakresie połączenia sieci, która została zawarta w dniu 20 listopada 2006 r. między
powodem a P. Sp. z o.o. w W. (zainteresowany), zmienionej następnie aneksami i
decyzją Prezesa Urzędu zmienił stawki rozliczeniowe za usługę zakańczania
połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej zainteresowanego, pozostawił
pozostałe postanowienia umowy bez zmian, określił okres obowiązywania decyzji
do dnia 15 grudnia 2009 r.
2
Powód zaskarżył decyzję odwołaniem, w którym między innymi podniósł
zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 36 Prawa
telekomunikacyjnego przez ustalenie zasad oferowania usług przez
zainteresowanego na rzecz powoda na warunkach gorszych od stosowanych przez
zainteresowanego w ramach własnego przedsiębiorstwa. Ustalone przez Prezesa
Urzędu opłaty nie są bowiem zgodne z nałożonym na zainteresowanego
obowiązkiem równego traktowania przedsiębiorców telekomunikacyjnych w
zakresie dostępu telekomunikacyjnego, zaś opłaty zostały ustalone na poziomie
wyższym niż opłaty stosowane przez zainteresowanego w ramach własnego
przedsiębiorstwa.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., oddalił odwołanie
powoda, ponieważ ten nie udowodnił zasadności swoich twierdzeń powołując się
na naruszenie przepisów prawa przez Prezesa Urzędu (art. 6 k.c.). Sąd Okręgowy
zwrócił uwagę, że na mocy wcześniejszych decyzji Prezesa Urzędu na powodzie
ciążyły inne obowiązki w zakresie dostępu telekomunikacyjnego od obowiązków
nałożonych przez Prezesa Urzędu na zainteresowanego. Dlatego Prezes Urzędu
miał podstawy do ustalenia niesymetrycznych stawek opłat za zakańczania
połączeń w sieci ruchomej powoda oraz sieci ruchomej zainteresowanego, przy
zastosowaniu kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Nie podzielając zarzutu naruszenia art. 36 Prawa telekomunikacyjnego Sąd
Okręgowy stwierdził, że przedstawione przez powoda w uzasadnieniu tego zarzutu
porównanie opłat określonych w decyzji z opłatami z oferty detalicznej Play fresh
jest niezasadne, ponieważ prowadzi do zestawienia ze sobą z jednej strony stawek
hurtowych (decyzja) i detalicznych (Play fresh), które jako należące do innych
kategorii są ze sobą nieporównywalne. Zdaniem Sądu Okręgowego, samo
porównanie różnicy między stawkami hurtowymi i detalicznymi obu operatorów nie
uzasadnia naruszenia obowiązku równego traktowania, gdyż jak szczegółowo
wyjaśnił Prezes Urzędu w decyzji, sytuacja rynkowa obu podmiotów jest całkowicie
odmienna.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., oddalił apelację
powoda od wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd drugiej instancji uznał, że żądając
zmiany decyzji Prezesa Urzędu w ten sposób, iż opłaty za połączenie zakończone
3
w sieci zainteresowanego powinny zostać ustalone na wskazanym przez siebie
poziomie, powód winien był wykazać, że istnieją materialnoprawne podstawy do
ustalenia stawek MTR na poziomie niższym, niż to określił Prezes Urzędu w swojej
decyzji. Na powodzie spoczywał zatem ciężar dowodu, jak słusznie wskazał Sąd
Okręgowy, że stawki opłat na rzecz zainteresowanego są zawyżone. Ponadto, Sąd
Okręgowy dokonał oceny wysokości ustalonych przez Prezesa Urzędu opłat i
wskazał, że wysokość ta, w kontekście zarzutów odwołania, była prawidłowa.
Powód kwestionując wysokość opłat powinien przedstawić konkretne wnioski
dowodowe, które umożliwiałby weryfikację tych opłat i ustalenie ich na niższym
poziomie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 36 Prawa telekomunikacyjnego Sąd
Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z którym porównanie
przez powoda stawek opłat ustalonych w zaskarżonej decyzji oraz obowiązującej u
zainteresowanego oferty Play fresh jest bezzasadne, ponieważ dotyczy ono innych
kategorii opłat: hurtowej i detalicznej, a ponadto pozycja rynkowa obu pomiotów jest
odmienna.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, obowiązek równego traktowania innych
przedsiębiorców telekomunikacyjnych nie oznacza wymogu równego traktowania
wszystkich przedsiębiorców w każdej sytuacji, albowiem równe traktowanie
przysługuje przedsiębiorcom znajdującym się w podobnych okolicznościach.
Powód zaskarżył wyrok Sąd Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 36 w związku z art. 28 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego, art. 44 w związku z art. 28 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, art. 19 ust. 1 dyrektywy 2002/21 w związku z art. 13
dyrektywy 2002/19, art. 6 k.c. w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 Prawa
telekomunikacyjnego oraz art. 232 k.p.c.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
występowanie w sprawie dwóch zagadnień prawnych. Jako pierwsze wskazał
problem, czy w ramach wykonywania obowiązku regulacyjnego, o którym mowa w
art. 36 Prawa telekomunikacyjnego polegającego na równym traktowaniu
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, w
szczególności przez oferowanie jednakowych warunków w porównywalnych
4
okolicznościach, a także oferowanie usług oraz udostępniania informacji na
warunkach nie gorszych od stosowanych w ramach własnego przedsiębiorstwa, lub
w stosunkach z podmiotami zależnymi, przedsiębiorca telekomunikacyjny, na
którego nałożono taki obowiązek, stosując opłaty z tytułu dostępu
telekomunikacyjnego, jest zobowiązany uwzględnić relację tych opłat do cen za
usługi telekomunikacyjne świadczone swoim abonentom, czy też obowiązek ten
ogranicza się wyłącznie do stosowania równych opłat z tytułu dostępu
telekomunikacyjnego we współpracy z innymi przedsiębiorcami
telekomunikacyjnymi bez konieczności uwzględnienia relacji tych opłat do cen
detalicznych za usługi telekomunikacyjne świadczone przez tego przedsiębiorcę
swoim abonentom? Jako drugi problem prawny powód przedstawił kwestię, czy w
postępowaniu wszczętym na skutek odwołania od wydanej przez Prezesa Urzędu
na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 17 Prawa
telekomunikacyjnego decyzji o dostępie telekomunikacyjnym zmieniającej umowę o
dostępie telekomunikacyjnym poprzez ustalenie wysokości opłat z tytułu dostępu
telekomunikacyjnego, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym, pomimo
obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. Prezes Urzędu nie zgromadził materiału
dowodowego celem wykazania jaka powinna być wysokość opłat z tytułu dostępu
telekomunikacyjnego, ciężar dowodu w świetle przepisów art. 6 k.c. i 232 k.p.c. co
do prawidłowego ustalenia wysokości opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego
spoczywa na Prezesie Urzędu, czy też na wnoszącym odwołanie spoczywa ciężar
dowodu co do wykazania, że ustalona w decyzji wysokość opłat jest
nieprawidłowa?
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
merytorycznego rozpoznania.
Pierwsze zagadnienie prawne nie jest istotnym zagadnieniem prawnym
sprawy. Powód wskazuje w skardze, że w zakresie rynku świadczenia usługi
zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej
zainteresowanego Prezes Urzędu decyzją z dnia 18 grudnia 2008 r. stwierdził, iż na
5
rynku tym zainteresowany posiada znaczącą pozycję rynkową i nałożył na
zainteresowanego obowiązek regulacyjny polegający na równym traktowaniu
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego
oraz obowiązek polegający na zakazie stosowania zawyżonych stawek. Powód
także został uznany za przedsiębiorcę posiadającego znaczącą pozycję rynkową i
nałożono na niego, decyzją z dnia 20 lipca 2006 r., obowiązek równego traktowania
przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie dostępu telekomunikacyjnego
oraz obowiązek ustalania opłat w oparciu o ponoszone koszty. Z kolei wydaną w
niniejszej sprawie decyzją Prezes Urzędu zmienił umowę o dostępie
telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci, zawartą między powodem a
zainteresowanym w zakresie stawek rozliczeniowych za usługę zakańczania
połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej zainteresowanego przez
określenie procentowej relacji wysokości tych opłat za określoną w umowie
analogiczną usługę świadczoną przez powoda, to jest do opłat za usługę
zakańczania połączeń w publicznej ruchomej sieci telefonicznej powoda. W decyzji
tej Prezes Urzędu ustalił, że opłata za usługę świadczoną przez zainteresowanego
na rzecz powoda stanowi określony procent opłaty za taką samą usługę
świadczoną przez powoda na rzecz zainteresowanego. Opłata za usługę
zakańczania połączeń wychodzących z sieci powoda w ruchomej sieci
zainteresowanego wynosi 241% opłat za zakończenie połączenia w ruchomej sieci
powoda. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest zatem spór między
przedsiębiorcami dotyczący respektowania przez jednego z nich obowiązku, o
którym mowa w art. 36 Prawa telekomunikacyjnego. Zagadnienie prawne powoda
jest zatem nieadekwatne do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 36 Prawa
telekomunikacyjnego przez Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie.
Drugie zagadnienie prawne dotyczy rozkładu ciężaru dowodu w sprawach z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu zmieniających umowy o dostępie
telekomunikacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjny
wyjaśnił, że w odwołaniu od decyzji Prezesa Urzędu powód żądał zmiany decyzji
Prezesa Urzędu w taki sposób, by opłaty za połączenia zakańczane w sieci
zainteresowanego zostały ustalone na wskazanym przez powoda poziomie.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego powód nie wykazał jednak, by oczekiwany przez
6
niego poziom opłat był właściwym poziomem, ani że opłaty ustalone w zaskarżonej
decyzji zostały ustalona w niewłaściwy sposób i powinny zostać wyznaczone na
innym, wyższym, poziomie. W przekonaniu Sądu drugiej instancji to na powodzie
spoczywał zaś ciężar dowodu co do obowiązku wykazania, że stawki opłat na rzecz
P4 są zawyżone.
Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia drugiego zagadnienia prawnego
powód powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, z którego wywodzi, że
zasady rozkładu ciężaru dowodu należy ukształtować inaczej, niż uczyniły to Sądy
obu instancji w niniejszej sprawie. W szczególności powód powołał się na wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10 oraz z dnia 17 marca
2010 r., III SK 40/09. W dalszej kolejności powód podnosi, że gdyby przyjąć, że w
postępowaniu sądowym Prezes Urzędu nie jest zobowiązany do udowodnienia
faktów, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia, lecz to przedsiębiorca
powinien wykazać, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania przez organ
regulacyjny rozstrzygnięcia o określonej treści, naruszona zostałaby zasada
praworządności z art. 7 Konstytucji RP. Także przepis art. 7 k.p.a. statuujący
zasadą prawdy obiektywnej oraz art. 77 k.p.a. przewidują, że ciężar dowody
spoczywa na organie administracji. Powód powołał się ponadto na wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 15 lutego 2007 r., I UK 269/06, z którego wywodzi, że w
przypadku nie przedstawienia przez Prezesa Urzędu przesłanek faktycznych
uzasadniających treść wydanego rozstrzygnięcia, przedsiębiorca
telekomunikacyjny w odwołaniu może ograniczyć się do sformułowania zarzutów
dotyczących poczynienia błędnych lub niepełnych ustaleń faktycznych. Na tej
podstawie powód uznaje, że ciężar dowodu w postępowaniu sądowym
wszczynanym na skutek wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu powinien
spoczywać na Prezesie Urzędu.
Odnosząc się do potrzeby rozstrzygnięcia tak uzasadnionego drugiego
zagadnienia prawnego skargi kasacyjnej powoda należy rozpocząć od
przypomnienia, że zarówno w zakresie standardu dowodowego jak i rozkładu
ciężaru dowodu w sprawach z zakresu regulacji komunikacji elektronicznej nie jest
możliwe wypracowanie jednolitego rozwiązania dla spraw z odwołania od decyzji
nakładających kary pieniężne oraz dla spraw z odwołania od decyzji nakładających
7
na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązki regulacyjne. Nie można zatem
bezpośrednio przenosić zapatrywań wyrażonych przez Sąd Najwyższy w sprawach
dotyczących kar pieniężnych na sprawy stricte regulacyjne.
Przedsiębiorca wnoszący odwołanie domaga się udzielenia mu ochrony
prawnej przez dokonanie oceny zgodności z prawem wydanej decyzji. Udzielenie
tej ochrony następuje poprzez weryfikację przez Sąd Okręgowy w W. – Sąd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, czy wydając zaskarżoną decyzję Prezes
Urzędu nie uchybił wymogom wynikającym z prawa materialnego, bądź nie
naruszył gwarancji proceduralnych wynikających z przepisów Prawa
telekomunikacyjnego. Udzielając tej ochrony prawnej Sąd rozpoznający odwołanie
weryfikuje, w granicach wyznaczonych przez odwołanie, czy istniały podstawy
faktyczne wydania przez Prezesa Urzędu decyzji o określonej, zaskarżonej przez
przedsiębiorcę treści. Jednakże w sytuacji, gdy w odwołaniu przedsiębiorca
domaga się zmiany w określony sposób obowiązku nałożonego na niego na
podstawie decyzji Prezesa Urzędu, do przedsiębiorcy należy przedstawienie
odpowiednich dowodów, a przede wszystkim – z uwagi na specyfikę Prawa
telekomunikacyjnego w obszarze obowiązków regulacyjnych oraz dostępu
telekomunikacyjnego, których nakładanie i zmiana służy rozwiązywaniu
zidentyfikowanych przez regulatora problemów w funkcjonowaniu rynku –
odpowiedniej argumentacji uzasadniającej dokonanie takiej zmiany, wskazującej
zasady działania rynku i perspektywy oddziaływania obowiązku wynikającego z
decyzji na dany rynek.
Sąd Najwyższy podziela w pełni poglądy wyrażone w wyroku z dnia 15
lutego 2007 r., I UK 269/06 i ich adekwatność w zakresie rozkładu ciężaru dowodu
w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji, czemu w sprawach z zakresu
regulacji dano już wyraz chociażby w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10.
Powyższe założenie nie zwalnia jednak powoda z konieczności podejmowania
czynności procesowych ukierunkowanych na obronę przed zarzutami stawianymi
mu przez Prezesa Urzędu w zaskarżonej decyzji oraz ich uzasadnieniu zawartemu
zarówno w samej decyzji, jak w składanych w toku postępowania pismach
procesowych. Jest to szczególnie istotne wtedy, gdy odwołanie zostaje wniesione
od decyzji nakładającej określone obowiązki regulacyjne lub rozstrzygającej spór
8
między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. Niezależnie od tego, w jaki sposób
na etapie postępowania sądowego Prezes Urzędu powinien uczynić zadość
obowiązkowi dowodowemu w zakresie celowości (zasadności) wynikającego z
decyzji sposobu ukształtowania zasad działania przedsiębiorców
telekomunikacyjnych, gdy odwołujący się przedsiębiorca żąda zmiany treści decyzji
w określony sposób, a zwłaszcza gdy tak jak w niniejszej sprawie żąda zmiany
wysokości stawek, to na nim spoczywa ciężar dowodu, że żądany przez niego
poziom stawek jest uzasadniony, ewentualnie że wysokość określona w decyzji
Prezesa Urzędu jest nieadekwatna w świetle obowiązującego standardu prawnego.
Gdy przedsiębiorca skutecznie wytknie decyzji Prezesa Urzędu uchybienia w
zakresie podstaw faktycznych i prawnych ustalenia stawki za zakańczania
połączenia na określonym poziomie, wówczas otwiera się droga do uzupełnienia
materiału dowodowego i odpowiedniej modyfikacji stawek lub oddalenia odwołania
w tym zakresie, ewentualnie zaś uchylenia decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z 21
czerwca 2013 r., III SK 36/12).
Drugie zagadnienie prawne skargi kasacyjnej powoda opiera się na
założeniu, zgodnie z którym Prezes Urzędu w niniejszej sprawie nie zgromadził w
toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów, ani nie przedstawił
przekonywującego uzasadnienia co do przyjętej wysokości opłat z tytułu dostępu
telekomunikacyjnego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika,
że zarówno w ocenie Sądu Okręgowego jak i Sądu Apelacyjnego były podstawy
faktyczne do ustalenia stawek niesymetrycznych, wyjaśniono sposób wyliczenia
ustalonej stawki i powody jej wprowadzenia. W ocenie Sądu Okręgowego, a
następnie Sądu Apelacyjnego, prawidłowość decyzji Prezesa Urzędu w tym
zakresie nie została podważona przez powoda. Nieuprawnione jest w rezultacie
konstruowanie zagadnienia prawnego sprawy na podstawie wyizolowanych z
kontekstu wypowiedzi Sądu Okręgowego („powołując się na naruszenie przepisów
prawa powód, zgodnie z ciążącym na nim, zgodnie z art. 6 k.c., obowiązkiem nie
udowodnił zasadności swoich twierdzeń”) czy Sądu Apelacyjnego („na powodzie
spoczywał ciężar dowodu, co do obowiązku wykazania, że stawki opłat na rzecz P4
są zawyżone”). Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że powód powinien wskazać
określone środki dowodowe, które podważające prawidłowość ustaleń decyzji
9
Prezesa Urzędu lub wskazujące na ich nieadekwatność do zastosowania
przepisów Prawa telekomunikacyjnego w taki sposób, jaki to miało miejsce w
zaskarżonej decyzji. Skoro powód żądał zmiany decyzji poprzez zmianę wysokości
stawek za zakańczanie połączenia w sieci zainteresowanego, to powinien w tym
zakresie przedstawić albo odpowiednie dowody uzasadniające uwzględnienie treści
żądania albo odpowiednią argumentację wykazującą wadliwość rozstrzygnięcia
podjętego w decyzji Prezesa Urzędu w realiach rynkowych, w jakich została ona
wydana. Stosowanie przepisów prawa materialnego przez sądy w tego rodzaju
sprawach jak niniejsza jest bowiem w dużej mierze uzależnione od uprzedniego
ustalenia przez organ regulacji na etapie postępowania administracyjnego, bądź
wykazania przez strony w toku postępowania odwoławczego, zasad działania
mechanizmów gospodarczych, których dotyczy kwestionowana decyzja.
Uznając, iż powód nie wykazał, że zachodzi potrzeba rozpoznania skargi
przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. należało orzec jak w sentencji.