Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II PZP 2/13
UCHWAŁA
Dnia 6 lutego 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Roman Kuczyński (przewodniczący)
SSN Zbigniew Myszka
SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Wolna
w sprawie z powództwa H. S.
przeciwko Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w K. i Komendzie
Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 6 lutego 2014 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego
z dnia 23 października 2013 r.
"czy sąd pracy jest właściwy do rozpoznania sprawy
funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej dochodzącego
odszkodowania i innych roszczeń majątkowych o świadczenie
pieniężne z tytułu nierównego traktowania w zatrudnieniu, zachowań
"mobbingowych", naruszenia dóbr osobistych w jednostce
organizacyjnej, w której pełni lub pełnił służbę?"
podjął uchwałę:
Sąd pracy jest właściwy do rozpoznania sprawy
funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej o odszkodowanie i
zadośćuczynienie za naruszenie dóbr osobistych wskutek
działań dyskryminacyjnych i mobbingowych w jednostce
organizacyjnej, w której pełni lub pełnił służbę (art 111a ustawy z
2
dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej; jednolity
tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.).
UZASADNIENIE
Postanowieniem z dnia 23 października 2013 r. Sąd Apelacyjny, działając w
trybie art. 390 § 1 k.p.c., przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia
zagadnienie prawne: „Czy sąd pracy jest właściwy do rozpoznania sprawy
funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej dochodzącego odszkodowania i
innych roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne z tytułu nierównego
traktowania w zatrudnieniu, zachowań „mobbingowych, naruszenia dóbr osobistych
w jednostce organizacyjnej, w której pełni lub pełnił służbę?”. Zagadnienie to
wyłoniło się w następującym stanie sprawy.
Powódka H. S. w pozwie skierowanym przeciwko Komendzie Powiatowej
Państwowej Straży Pożarnej w K. (dalej: „Komenda Powiatowa PSP”) oraz
Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. (dalej: „Komenda
Wojewódzka PSP”) domagała się: I. zasądzenia od pozwanych solidarnie kwoty
100.000 zł tytułem: 1) odszkodowania za dyskryminację ze względu na płeć, stan
zdrowia, przynależność do związków zawodowych oraz 2) zadośćuczynienia za
naruszenie dóbr osobistych - rozstrój zdrowia wywołany mobbingiem i naruszenie
godności; II. ustalenia odpowiedzialności pozwanych za szkody ujawnione w
przyszłości.
Sąd Okręgowy w G. - Wydział Cywilny, do którego pozew został wniesiony,
postanowieniem z dnia 19 listopada 2008 r. uznał się niewłaściwym rzeczowo i
sprawę przekazał do rozpoznania i rozstrzygnięcia Wydziałowi Pracy tego Sądu,
wskazując, że „sprawy ze stosunku pracy nawiązanego na podstawie decyzji
administracyjnej należą do właściwości sądu pracy”.
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r. Sąd Okręgowy w G. - Wydział Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych oddalił powództwo, orzekając w składzie jednego
sędziego i dwóch ławników (art. 47 § 2 k.p.c.).
Sąd Okręgowy ustalił, między innymi, że powódka pełni służbę w strukturach
Państwowej Straży Pożarnej od dnia 1 grudnia 1992 r. W latach 1996 - 2004 była
3
mianowana na kolejne na stanowiska służbowe. W dniu 22 kwietnia 1997 r.
Komendant Rejonowy PSP w G. nadał powódce stopień starszego strażaka. W
okresie od 25 sierpnia 2004 r. do 31 grudnia 2008 r. powódka zatrudniona była w
Komendzie Wojewódzkiej PSP w G., ostatnio na stanowisku młodszego inspektora
w wydziale kwatermistrzowskim. Na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego
PSP z dnia 16 grudnia 2008 r., utrzymanej w mocy decyzją Komendanta Głównego
PSP z dnia 6 marca 2009 r., powódka została przeniesiona z dniem 1 stycznia
2009 r. do pracy w Komendzie Powiatowej PSP w K., gdzie pełni służbę do dnia
dzisiejszego na samodzielnym stanowisku starszego technika w sekcji do spraw
kwatermistrzowskich.
Sąd Okręgowy stwierdził, że powódka określiła stronę pozwaną zgodnie z
art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz -
powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2009 r., I PZP 8/08 -
wskazał, iż w sprawie z zakresu prawa pracy w pierwszej instancji sąd w składzie
jednego sędziego jako przewodniczącego i dwóch ławników (art. 47 § 1 pkt 1 lit. a
k.p.c.) może rozpoznać kilka roszczeń łącznie dochodzonych przez powoda w
jednym postępowaniu (art. 191 i 193 § 1 k.p.c.), jeżeli wśród nich znajduje się
choćby jedno, którego rozpoznanie powinno nastąpić w takim składzie.
Powódka motywowała swoje żądanie bezprawnym zdegradowaniem jej i
przeniesieniem do pełnienia służby w innej miejscowości, do innej jednostki
organizacyjnej PSP, odmową udzielenia urlopu zdrowotnego, ukaraniem jej
bezpodstawnie karami dyscyplinarnymi, wydaniem negatywnej opinii służbowej,
niezapewnieniem jej prawidłowych niezbędnych do pracy narzędzi, izolowaniem
oraz ujawnieniem danych o stanie jej zdrowia, czego skutkiem miał być rozstrój
zdrowia.
Po dokonaniu ustaleń faktycznych w tym zakresie Sąd Okręgowy uznał
powództwo o zadośćuczynienie za niezasadne z tej przyczyny, że powódka nie
wykazała przesłanek z art. 943
§ 1-2 k.p., gdyż nie udowodniła, aby w pozwanych
jednostkach PSP stosowany był w stosunku do niej mobbing, jak również aby w
jego wyniku doznała rozstroju zdrowia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z tych
samych względów nie mogą być zastosowane przepisy art. 444 i 445 k.c. Instytucje
mobbingu i dyskryminacji są bowiem w pełni regulowane w przepisach prawa
4
pracy, a postępowanie nie wykazało naruszenia dóbr osobistych powódki takich jak
zdrowie czy godność. Za niezasadne Sąd ten uznał również żądanie
odszkodowania, gdyż powódka nie wykazała okoliczności dowodzących
nierównego traktowania jej z przyczyn dyskryminacyjnych określonych w art. 183b
§
1 k.p. W sprawie nie mógł mieć także zastosowania art. 417 § 1 k.c. normujący
odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przy wykonywaniu
„władzy publicznej” przez funkcjonariuszy. Działania zwierzchników powódki nie
mieszczą się w zakresie działań przy wykonywaniu „władzy publicznej”, a powódka
nie wykazała nadto szkody uzasadniającej tę odpowiedzialność. Wreszcie brak jest
podstaw do stwierdzenia solidarnej odpowiedzialności pozwanych.
W apelacji od powyższego wyroku powódka wniosła o jego uchylenie i
zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 233 § 1 k.p.c. oraz naruszenie
prawa materialnego, a to art. 417 i art. 441 § 1 k.c., przez ich błędną wykładnię
wskutek stwierdzenia braku podstaw solidarnej odpowiedzialności pozwanych za
wyrządzoną powódce szkodę przy wykonywaniu „administracyjnoprawnego
imperium”.
Przy rozpoznawaniu apelacji Sąd odwoławczy uznał, że w sprawie wyłoniło
się zagadnienie prawne sformułowane w sentencji postanowienia z dnia 23
października 2013 r., którego istotność dla rozstrzygnięcia wyraża się w tym, że
objęta nim kwestia ma wpływ na ocenę ważności postępowania
pierwszoinstancyjnego w kontekście art. 379 pkt 4 k.p.c. z uwagi na rozpoznanie
przez Sąd Okręgowy sprawy w składzie przewidzianym w art. 47 § 2 k.p.c.
Sąd Apelacyjny wskazał, że zgodnie z art. 476 § 1 k.p.c., przez sprawy z
zakresu prawa pracy rozumie się - w zakresie istotnym dla zgłoszonych przez
powódkę roszczeń - sprawy o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane
(pkt 1) oraz sprawy o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy
odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy (pkt 2). Zgodnie z
utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, stosunek służby funkcjonariusza
państwowej straży pożarnej nie jest stosunkiem pracy, a administracyjnoprawnym
stosunkiem służbowym. Funkcjonariusz tej służby pełni służbę na podstawie
mianowania. Mianowanie w służbach zmilitaryzowanych i mundurowych jest
indywidualnym aktem administracyjnym, a więc jednostronnym, władczym
5
działaniem organu administracyjnego. Funkcjonariusz PSP nie jest więc
pracownikiem w rozumieniu art. 2 k.p. Pracownikiem w rozumieniu art. 2 i art. 76
k.p. jest osoba, która w wyniku mianowania nawiązuje stosunek pracy, nie jest nim
natomiast osoba mianowana na stanowisko, co do której akt mianowania powoduje
powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjnoprawnym (tak w
wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 218/08, Monitor Prawa
Pracy 2009 nr 7, s. 372-374 i z dnia 3 lutego 2010 r., II PK 196/09, OSNP 2011 nr
13-14, poz. 182 oraz w uchwale tego Sądu z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08,
OSNP 2008 nr 17-18, poz. 249; w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., I OSK 1705/09, LEX nr 595275 i z dnia 27
października 2011 r., I OSK 504/11, LEX nr 1069662 oraz w wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r.,
II SA/Wa 1984/06, LEX nr 338219). W sprawach objętych zakresem zapytania
prawnego brak jest zatem podstaw do ustalenia właściwości podmiotowej sądu
pracy w oparciu o art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.
Odnośnie do sprawy z zakresu prawa pracy, o której stanowi art. 476 § 1 pkt
2 k.p.c., Sąd drugiej instancji wywiódł, że stosunek służbowy funkcjonariusza
państwowej straży pożarnej uregulowany jest przepisami odrębnymi, tj. ustawą z
dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (jednolity tekst: Dz.U. z
2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.). W orzecznictwie wyjaśniono jednoznacznie, że
przepisy zawarte w tej pragmatyce służbowej nie są przepisami szczególnymi w
rozumieniu art. 5 k.p. (zgodnie z którym, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii
pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy Kodeksu pracy stosuje się w
zakresie nieuregulowanym tymi przepisami), ponieważ nie regulują one stosunków
pracy określonej kategorii pracowników, a stosunki służbowe funkcjonariuszy jednej
ze służb mundurowych. W sprawach nieunormowanych przepisami ustawy o
Państwowej Straży Pożarnej stosuje się zatem posiłkowo przepisy prawa pracy, w
tym drogę sądową przed sądem pracy, ale wyłącznie z mocy wyraźnych odesłań
zawartych w tej ustawie lub w drodze analogii - w celu usunięcia rzeczywistych luk
w tych regulacjach (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja
1998 r., U 17/97, OTK ZU 1998 nr 3, poz. 34 oraz w wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 218/08, Monitor Prawa Pracy 2009 nr 7, s. 372-374
6
oraz w uchwale tego Sądu z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, OSNP 2008 nr 17-
18, poz. 249). Takim „specjalnym” odesłaniem w ustawie o Państwowej Straży
Pożarnej jest jej art. 111a zdanie pierwsze, poza którym ustawa ta nie zawiera
innych odesłań normujących właściwość sądu pracy w zakresie objętym jej
regulacją. Zgodnie z art. 111a powołanej wyżej ustawy „sprawy dotyczące roszczeń
majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego
strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. -
Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się
odpowiednio”. Roszczenie o zapłatę odszkodowania i o zadośćuczynienie ma
charakter majątkowy, wątpliwości budzi natomiast wykładnia pojęcia „roszczeń o
świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka”.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, istnieją argumenty przemawiające za
przyjęciem - w zakresie objętym zapytaniem prawnym - dopuszczalności drogi
sądowej przed sądem pracy na podstawie art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c.
W uchwale z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że
„art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi podstawę
materialnoprawną roszczeń odszkodowawczych funkcjonariusza państwowej straży
pożarnej z tytułu niewykonania obowiązków ze stosunku służby przez organ władzy
służbowej (przy ustanowieniu tego przepisu ustawodawca miał przede wszystkim
na względzie roszczenie o odsetki z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia).
Przepis art. 111a zdanie drugie tej ustawy nie ogranicza w żaden sposób
wynikającej z jej art. 111a zdanie pierwsze dopuszczalności drogi sądowej przed
sądami pracy do dochodzenia wszystkich roszczeń majątkowych o świadczenia
pieniężne wynikające ze stosunku służby, choćby były to roszczenia oczywiście
bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej”. Uwzględniając brzmienie art. 111a
zdanie drugie ustawy można by zatem wnioskować, iż dla przyjęcia właściwości
sądu pracy na podstawie art. 111a zdanie pierwsze ustawy nie ma znaczenia
źródło zobowiązania, z którego strażak wywodzi roszczenie pieniężne, o ile wynika
ono ze stosunku służbowego. Potwierdza to stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
przedstawione w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, zgodnie z którym polski
ustawodawca „nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za
niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań
7
wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta
obejmuje zobowiązania wynikające z czynności jedno- i dwustronnych, aktów
administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogacenia, z
negatorium gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie
zobowiązania”. W tym kontekście za „wynikające ze stosunku służbowego”
należałoby uznać każde roszczenie pieniężne strażaka, które wynika z nienależytej
realizacji przez strony stosunku służbowego, bądź z niewykonania
praw/obowiązków określonych pragmatyką służbową. W tym miejscu należy
zaznaczyć, że ustawa o Państwowej Straży Pożarnej normuje „służbę w
Państwowej Straży Pożarnej” w rozdziale 5, w którym określone są, między innymi,
warunki kwalifikujące do pełnienia służby, zasady mianowania, przenoszenia na
inne stanowisko służbowe, do innej miejscowości, czas pracy strażaka, zasady
awansowania, degradowania, opiniowania służbowego, zawieszania w
czynnościach. Prawa i obowiązki strażaka w związku z pełnieniem służby
unormowane zostały w rozdziale 7 ustawy (art. 57 - 73), w tym, między innymi,
prawo do zrzeszania się w związkach zawodowych, odszkodowanie za uszczerbek
na zdrowiu lub szkodę w mieniu doznane w związku ze służbą, prawo do
zaopatrzenia emerytalnego, płatny urlop zdrowotny. Co prawda w postanowieniu
Kolegium Kompetencyjnego z dnia 2 grudnia 1999 r., III KKO 2/99, rozstrzygającym
spór o właściwość pomiędzy sądem pracy a jednostką organizacyjną PSP w
sprawie o odszkodowanie z tytułu szkody poniesionej przez strażaka, a wynikłej z
zaniedbania zgłoszenia wypadku strażaka do PZU przez jednostkę PSP, w której
pełnił on służbę, Sąd Najwyższy - przyjmując właściwość sądu powszechnego, ale
nie sądu pracy - wyjaśnił, że dochodzone w sprawie roszczenie odszkodowawcze
wynika ze stosunku cywilnoprawnego, stwierdzając, że „chodzi wszak o
odpowiedzialność odszkodowawczą za szkodę wyrządzoną z winy strony
pozwanej, polegającej na zaniedbaniu obowiązku nienależącego do stosunku
służbowego ukształtowanego przepisami PSPU”, jednakże zawarta w uzasadnieniu
tego postanowienia teza wykluczająca dopuszczalność drogi sądowej przed sądem
pracy stosownie do art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c. stała się nieaktualna z wejściem w życie
art. 111a ustawy, tj. z dniem 1 lipca 2005 r.
8
Zdaniem Sądu drugiej instancji, w świetle zaprezentowanych poglądów brak
w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej przepisów odpowiadającym regulacjom
zawartym w art. 183a
- 183e
i art. 943
§ 1-3 k.p., jak również odsyłających wyraźnie
do wymienionych regulacji nie wykluczałby właściwości sądu pracy do rozpoznania
żądania strażaka o świadczenia pieniężne „odszkodowawcze” uzasadnione
bezprawnością czynności organu władzy służbowej podejmowanych w „relacjach
służbowych”.W uzasadnieniu uchwały z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, w
której przedmiotem sporu było żądanie strażaka wynagrodzenia za godziny
nadliczbowe, Sąd Najwyższy wskazał na „względy merytoryczne związane z
większym podobieństwem spraw dotyczących zatrudnienia służbowego do spraw
pracowniczych niż do spraw cywilnych rozpoznawanych w postępowaniu zwykłym”
- jako dodatkowy argument przemawiający za „rozpatrywaniem ich w postępowaniu
przed sądami pracy, skoro specyfika prawna stosunku służbowego funkcjonariusza
służby mundurowej, w którym niewątpliwie dominują elementy publicznoprawne,
nie zmienia tego, że stosunek ten stanowi w istocie podstawę prawną jego
„zatrudnienia”.
Sąd Apelacyjny wskazał, że istnieje również możliwość dokonania odmiennej
wykładni.
Przepis art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej ogranicza
dopuszczalność drogi sądowej przed sądem pracy do spraw dotyczących roszczeń
majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego.
Stosunek służbowy trwa od dnia mianowania, a w przypadku niektórych stanowisk -
powołania na stanowisko służbowe, a ustaje wskutek wygaśnięcia albo wskutek
zwolnienia w drodze rozwiązania stosunku służbowego (art. 31, art. 43 ust. 1-5, art.
43a tej ustawy). Stosunek służbowy cechuje się nierównością stron,
podporządkowaniem i dyspozycyjnością. W ramach tego stosunku przełożony
może władczo kształtować sytuację strażaka w ramach obowiązującego prawa (tak
w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca
2007 r., II SA/WA 1984/06). Stosunek służbowy unormowany jest przepisami
szczególnymi - ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, a ewentualne zawarte w niej
odesłania do innych przepisów należy interpretować ściśle. Przepisy pragmatyk
9
odsyłające do prawa cywilnego i prawa pracy mają konkretny, wyczerpujący
charakter (ustawa wskazuje, które instytucje mogą być doń odniesione), co jest
równoznaczne z uznaniem, że instytucja odesłania zasadniczo nie podlega
wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że ze względu na domniemanie zupełności
regulacji stosunków objętych daną pragmatyką, brak jest podstaw do
konstruowania takiego odesłania w innych sprawach, które winny podlegać
wykładni w ramach pojęć prawa administracyjnego (por. „Wybrane problemy
orzecznictwa sądowo administracyjnego w sprawach z zakresu stosunków
służbowych”, teza 2, T. Kuczyński, ZNSA 2010 nr 5-6, poz. 249, LEX nr 122482).
Przez świadczenie pieniężne wynikające ze stosunku służbowego należałoby
zatem rozumieć wyłącznie takie świadczenie, które opiera się na konkretnym
uprawnieniu strażaka/obowiązku jednostki PSP, w której strażak pełni służbę,
unormowanym w pragmatyce służbowej. Taką wykładnię potwierdza stanowisko
wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 221/08 w sprawie
strażaka o wynagrodzenie za nadgodziny, w którym Sąd Najwyższy wskazał, że nie
ma podstaw do wyliczenia potencjalnej szkody funkcjonariusza na podstawie art.
130 i nast. k.p. wobec braku ustawowego odesłania do tych przepisów prawa i
wyjaśnił, że zawarte w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej regulacje dotyczące
„zobowiązaniowej” sfery realizowania stosunków służbowych funkcjonariuszy tej
służby dotyczące czasu pełnienia tej służby mają charakter całościowy i wręcz
zupełny.
W ocenie Sądu odwoławczego, w tym kontekście poza regulacją z art. 111a
ustawy pozostawałyby sprawy dotyczące roszczeń majątkowych strażaka o
świadczenia pieniężne wynikające z innych źródeł aniżeli z ustawy (np. z czynu
niedozwolonego). Odpowiedzialność z tytułu czynu niedozwolonego (deliktowa)
zachodzi w zasadzie wówczas, gdy zdarzenie wyrządzające szkodę nie pozostaje
w związku z jakimkolwiek istniejącym stosunkiem zobowiązaniowym, lecz jest
samodzielnym źródłem powstania nowego stosunku obligacyjnego. Świadczenie
polegające na naprawieniu szkody wynikłej z czynu niedozwolonego jest
świadczeniem pierwotnym w tym stosunku zobowiązaniowym, odmiennie aniżeli w
systemie odpowiedzialności kontraktowej, która uruchamiana jest jako następstwo
niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, pierwotny stosunek trwa
10
nadal, a jedynie świadczenie pierwotne zostaje (w całości lub w części) zastąpione
świadczeniem odszkodowawczym (por. Komentarz do Kodeksu cywilnego, księga
III - Zobowiązania, tom I, G. Bieniek [red.], Wydawnictwo Prawnicze 1996, s. 177-
178). Powództwo o zadośćuczynienie za rozstrój zdrowia czy naruszenie dóbr
osobistych oparte jest na odpowiedzialności deliktowej. Wynika z czynu
niedozwolonego, a nie z niezastosowania bądź wadliwego zastosowania przez
organ władzy służbowej regulacji zawartych w pragmatyce. Podkreślenia wymaga
również, że ustawodawca umieścił art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej
w rozdziale 9 zatytułowanym „Uposażenia i inne świadczenia pieniężne strażaków”.
Zgodnie z zawartym w tym rozdziale art. 85 ust. 2, „z tytułu służby strażak
otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie”. Definicję
uposażenia zawiera art. 86 ustawy, z kolei art. 93 ust. 1 wymienia świadczenia
pieniężne przysługujące strażakowi, zaś art. 93 ust. 2 - świadczenia pieniężne
przysługujące członkom rodziny zmarłego strażaka. Przepis art. 111a ustawy nie
odnosi się - jak przepis art. 85 ust. 2 - do konkretnego podmiotu („strażak
otrzymuje”). Z brzmienia zdania pierwszego art. 111a „sprawy dotyczące roszczeń
majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego
strażaków”, w zestawieniu z przepisami art. 85 ust. 2 oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy,
wynikać może, że normuje on właściwość sądu pracy w sprawach dotyczących
roszczeń o te świadczenia pieniężne strażaków i członków rodzin zmarłych
strażaków, które zostały enumeratywnie wskazane w ustawie o Państwowej Straży
Pożarnej. Wyjaśniałoby to również zastosowaną przez ustawodawcę różnicę w
zwrotach „świadczenia z tytułu służby” (art. 85 ust. 2), do których uprawniony jest
wyłącznie strażak i „świadczenia wynikające ze stosunku służbowego” (art. 111a),
do których uprawniony jest strażak i członkowie rodziny zmarłego strażaka.
Przyjmując (sprzecznie z zasadą racjonalnego ustawodawcy), że usytuowanie art.
111a w rozdziale 9 ustawy jest przypadkowe, należałoby również konsekwentnie
założyć właściwość sądu pracy w sprawach z powództwa jednostki PSP przeciwko
strażakowi dotyczących świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku
służbowego. Nadto, pod kognicję sądu pracy nie zostały przekazane sprawy,
których przedmiotem jest przyznanie i ustalenie wysokości świadczenia
pieniężnego należnego strażakowi na podstawie ustawy o Państwowej Straży
11
Pożarnej. Świadczenia te wynikają bowiem z treści decyzji. Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 2010 r., II SA/Wa 1403/09
(LEX nr 606697) wyjaśnił, że przedmiotowo różnym jest roszczenie, o którym mowa
w art. 111a ustawy, od roszczenia wynikającego z decyzji, która określa stosunek
służbowy, jego parametry (składniki uposażenia). Jak się wydaje, ustawodawca dał
temu wyraz w art. 111a zdanie pierwsze ustawy, określając kategorię spraw
przekazanych do właściwości sądu pracy jako „sprawy dotyczące roszczeń
majątkowych”, a nie „sprawy o roszczenia majątkowe”. Mając na uwadze całą treść
art. 111a można by wnosić, że sprawą dotyczącą roszczeń majątkowych o
świadczenia pieniężne ze stosunku służbowego strażaków jest sprawa strażaka o
realizację bądź prawidłową realizację obowiązku świadczenia pieniężnego
wynikającego z decyzji organu władzy służbowej.
Powyższa argumentacja przemawia - zdaniem Sądu Apelacyjnego - za
uznaniem, że w zakresie objętym zapytaniem prawnym wyłączona jest właściwość
sądu pracy (art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c. a contrario), wobec braku wyraźnego przepisu
prawa uzasadniającego dopuszczalność drogi sądowej przed tym sądem.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Podstawę wątpliwości Sądu drugiej instancji stanowi założenie, że sąd pracy
właściwy jest wyłącznie do rozpoznania sprawy, którą można zakwalifikować jako
sprawę z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 476 § 1 k.p.c. Z tego względu
wywody tego Sądu odnoszą się w znacznym zakresie do kwestii, czy art. 111a
ustawy o Państwowej Straży Pożarnej może być uznany za przepis, o którym
mowa w art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c., a inaczej mówiąc, czy art. 111a tej ustawy jest
przepisem odrębnym, na mocy którego do roszczeń o świadczenia pieniężne
wynikające z - posiadającego administracyjnoprawny charakter - stosunku
służbowego strażaka, stosuje się przepisy prawa pracy.
Założenie to jest błędne, gdyż art. 111a ustawy o Państwowej Straży
Pożarnej nie może być uznany za normę pozwalającą na sięganie do przepisów
prawa pracy. Wprawdzie w uchwale z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08 (OSNP
2008 nr 17-18, poz. 249) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że „art. 111a ustawy o
12
Państwowej Straży Pożarnej stanowi podstawę materialnoprawną roszczeń
odszkodowawczych funkcjonariusza państwowej straży pożarnej”, jednakże
aktualnie w judykaturze Sądu Najwyższego przyjmuje się, że przepisy przekazujące
spory funkcjonariuszy służb mundurowych na drogę postępowania przed sądem
pracy mają wyłącznie charakter norm procesowych, określających właściwość
rzeczową sądów pracy w wymienionych w nich rodzajach spraw. Z mocy takiej
normy sprawy w niej określone nie stają się sprawami z zakresu prawa pracy w
znaczeniu materialnym, ale sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym w
rozumieniu art. 1 k.p.c., jako „inne sprawy, do których przepisy Kodeksu
postępowania cywilnego stosuje się z mocy ustaw szczególnych”. Z tego względu
podkreśla się, że właściwość sądu pracy jest zastrzeżona zarówno do spraw z
zakresu prawa pracy określonych w art. 476 § 1 k.p.c., jak i spraw nienależących
do tej kategorii, ale przekazanych do właściwości sądu pracy z mocy przepisu
szczególnego. Konsekwencją tego jest, że te ostatnie podlegają rozpoznaniu
według zasad procesowych przewidzianych w przepisach o postępowaniu
odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy
było rozpoznawanie tych spraw przez sądy powszechne na zasadach ogólnych,
niezrozumiałe byłoby przekazanie ich do rozpoznania przez sądy pracy (por.
uchwały z dnia 6 lipca 2011 r., II PZP 1/11, OSNP 2012 nr 1-2, poz. 2; z dnia 13
sierpnia 2013 r., III PZP 4/13, OSNP 2014 nr 1, poz. 1; z dnia 13 sierpnia 2013 r.,
III PZP 5/13, LEX nr 1360420 oraz wyroki z dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08,
OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33 i z dnia 28 maja 2013 r., I PK 262/12, LEX nr 1347821).
W rozważanym przypadku taką wolę ustawodawcy potwierdza uzasadnienie
projektu ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży
Pożarnej (Dz.U. Nr 100, poz. 836; dalej: „ustawa zmieniająca”), wprowadzającej ze
skutkiem od dnia 1 lipca 2005 r. przepis art. 111a. W uzasadnieniu tym
stwierdzono, że „proponowana zmiana ma na celu zrównanie pod tym względem
[możliwości dochodzenia na drodze sądowej roszczeń strażaków przeciwko
Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego]
praw strażaków z prawami pracowników, przez umożliwienie dochodzenia roszczeń
przed sądami pracy” (Sejm RP IV kadencji, druk nr 3527, pkt 54). Niewątpliwie
zatem celem ustawodawcy było umożliwienie zastosowania do strażaka w
13
sprawach w przepisie tym określonych szczególnych reguł procesowych
obowiązujących w sprawach z zakresu prawa pracy, dających mu korzystniejszą
pozycję niż ta, jaką miałby w postępowaniu zwykłym, ze wszystkimi wynikającymi z
tego konsekwencjami w sferze procesowej, za wyjątkiem możliwości zastosowania
w tych sprawach art. 460 § 1 k.p. Funkcjonariusz straży pożarnej nie jest bowiem
pracownikiem, a jednostka straży pożarnej jego pracodawcą. Zatem zdolność
sądową w tej kategorii spraw ma jedynie Skarb Państwa z konsekwencjami
wynikającymi z art. 67 § 2 k.p.c., co uszło uwadze Sądu Apelacyjnego,
koncentrującego się wyłącznie na ewentualnej nieważności postępowania ze
względu na niewłaściwy skład Sądu pierwszej instancji.
Istotna dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego - z uwagi
na jego znaczenie dla dalszego biegu postępowania w sprawie - ma wykładnia
użytego w art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej pojęcia „roszczeń o
świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków”.
Umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 9 ustawy, regulującym uposażenie i inne
świadczenia pieniężne strażaków, może sugerować, że chodzi w nim o
świadczenia pieniężne określone w art. 93, a więc przysługujące z mocy przepisów
regulujących stosunek służbowy strażaka. Skoro zatem rozważane roszczenia nie
wynikają z takich regulacji, ale oparte są na unormowaniach Kodeksu cywilnego,
należałoby uznać, że nie dotyczy ich art. 111a ustawy. Takie stanowisko zdaje się
wynikać z uzasadnień wyroków z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 218/08 (Monitor
Prawa Pracy 2009 nr 7, s. 372-374) oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., I PK 221/08
(OSNP 2010 nr 23-24, poz. 284), w których Sąd Najwyższy stwierdził, że brak w
ustawie o Państwowej Straży Pożarnej wyraźnego przepisu prawa uprawniającego
do określonego świadczenia (tu: uzyskania rekompensaty pieniężnej za czas wolny
od służby w zamian za czas pełnienia ponadnormatywnej służby, który powinien
być wykorzystany najpóźniej do dnia zwolnienia ze służby), wyklucza możliwość
dochodzenia przed sądami pracy przez emerytowanego funkcjonariusza
państwowej straży pożarnej roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne, które
nie wynikają expressis verbis ze stosunku służby (art. 111a zdanie pierwsze
ustawy). Jednakże po pierwsze - pogląd ten został wyrażony w odniesieniu do
braku materialnoprawnej podstawy prawnej uzasadniającej roszczenie strażaka o
14
uzyskanie rekompensaty finansowej (materialnej) za ponadnormatywny czas
służby, a po drugie - jego odniesienie do roszczeń o świadczenia pieniężne
niewymienione w art. 93 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oznaczałoby
skierowanie spraw o te roszczenia na drogę postępowania przed sądem cywilnym,
a w konsekwencji niepożądane rozdzielenie właściwości do rozpoznawania spraw
funkcjonariuszy państwowej straży pożarnej nie tylko pomiędzy sądownictwo
administracyjne i powszechne, ale w ramach tego ostatniego również pomiędzy
sądy pracy w postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy (sprawy
dotyczące roszczeń o świadczenia majątkowe stricte ze stosunku służby) oraz sądy
cywilne w postępowaniu zwykłym (inne sprawy o roszczenia majątkowe powiązane
ze stosunkiem służby).
W ocenie Sądu Najwyższego w składzie rozstrzygającym przedstawione
zagadnienie prawne, dla uzasadnienia takiego podziału właściwości sądów
powszechnych do rozpoznawania roszczeń funkcjonariusza państwowej straży
pożarnej trudno doszukać się istotnych argumentów funkcjonalnych, w
szczególności gdy się uwzględni, że użyte w art. 111a ustawy o Państwowej Straży
Pożarnej określenie „sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia
pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków” jest na tyle ogólne, iż
można mu nadać szerszy sens normatywny. Takie szerokie rozumienie
rozpatrywanego zwrotu zaprezentował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanej
wyżej uchwały z dnia 18 marca 2008 r., II PZP 3/08, stwierdzając, że z art. 111a
zdanie pierwsze ustawy wynika dopuszczalność drogi sądowej przed sądami pracy
do dochodzenia wszystkich roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne
wynikających ze stosunku służby, a więc także roszczeń o charakterze
odszkodowawczym. Należy również zwrócić uwagę, że w ujęciu systemowym treść
normy wskazującej na właściwość sądu pracy w odniesieniu do funkcjonariuszy
państwowej straży pożarnej jest zbliżona do norm odnoszących się do
funkcjonariuszy służby celnej czy służby więziennej, które stanowią o roszczeniach
ze stosunku służbowego tych funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w
wyszczególnionych w nich przepisach (art. 189 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o
Służbie Celnej - jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1404 ze zm. oraz art. 220
ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - jednolity tekst: Dz.U. z
15
2014 r., poz. 173). Właściwość sądów pracy do rozpoznania - dochodzonych na
podstawie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących ochrony dóbr osobistych -
roszczeń funkcjonariuszy tych służb z tytułu stosowania wobec nich praktyk
dyskryminacyjnych i zachowań mobbingowych nie jest w orzecznictwie negowana
(por. powołany wyżej wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 2013 r., I PK 262/12
oraz wyrok Sąd Apelacyjny w Rzeszowie z dnia 7 stycznia 2014 r., III APa 15/13,
LEX nr 1409285). Wydaje się, że różnicy między określeniami „roszczenia o
świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego” i „roszczenia ze
stosunku służbowego” nie należy przypisywać istotnego znaczenia normatywnego.
Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika bowiem, że dodanie do ustawy
o Państwowej Straży Pożarnej przepisu art. 111a miało na celu zmianę
dotychczasowego stanu prawnego uniemożliwiającego dochodzenie na drodze
sądowej przed sądami pracy roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o
świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego. Co prawda w
uzasadnieniu tym wskazano jednocześnie na świadczenia pieniężne przyznane w
trybie administracyjno-prawnym, jednakże takiego zastrzeżenia rozważany przepis
nie zawiera.
W rezultacie Sąd Najwyższy w obecnym składzie przychyla się do wykładni
art. 111a ustawy, zgodnie z którą przez roszczenia majątkowe o świadczenia
pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaka, o których stanowi art.
111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, należy rozumieć wszelkie roszczenia
o świadczenia pieniężne, w tym o charakterze odszkodowawczym niezależnie od
ich materialnoprawnej podstawy, o ile wynikają one ze stosunku służbowego w tym
sensie, że warunkuje on ich powstanie. Do rozpoznania spraw dotyczących tak
rozumianych roszczeń właściwy jest sąd pracy.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
16