Pełny tekst orzeczenia

188/2/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 19 marca 2013 r.
Sygn. akt Ts 292/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz – przewodnicząca
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Teresa Liszcz,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Romana M.,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 5 października 2011 r. Roman M. (dalej: skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) z art. 2, art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji, w zakresie, w jakim w wyniku powszechnej, jednolitej i utrwalonej wykładni, doszło do ukształtowania takiego rozumienia zakwestionowanego przepisu, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący wskazał, że brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oznacza, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uniemożliwia dochodzenia w trybie postępowania cywilnego przed właściwym sądem powszechnym uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 sierpnia 2012 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przede wszystkim przez wskazanie konstytucyjnych praw lub wolności wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 8, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji, oraz sposobu ich naruszenia przez art. 156 § 2 k.p.a.
W piśmie z 17 września 2012 r., skarżący odniósł się do zarządzenia w ten sposób, że powtórzył w zasadniczej części tezy zawarte w skardze. Przedstawił również stanowisko w sprawie nieprawidłowej – w jego ocenie – wykładni art. 156 § 2 k.p.a. dokonywanej przez sądy administracyjne.
Postanowieniem z 6 listopada 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżącego z powodu niespełnienia wymogów formalnych. W skardze nie występował związek między zarzucanym naruszeniem praw konstytucyjnych, a orzeczeniem wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał wyjaśnił, że ocena przesłanki naruszenia praw i wolności nie może abstrahować od orzeczeń wydanych w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną. Skarżący natomiast konsekwentnie wskazywał na niekonstytucyjny skutek zaskarżonej regulacji w związku z postępowaniem cywilnym toczącym się w sprawie uzgodnienia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Taki sposób określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności nie spełnia przesłanki art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał wskazał ponadto, że sformułowanie oraz uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 2, art. 7 i art. 8 Konstytucji świadczą o tym, że powyższe przepisy zostały wskazane jako samodzielne wzorce kontroli, co spowodowało konieczność odmowy nadania dalszego biegu skardze w tym zakresie, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Skarżący wniósł 3 grudnia 2012 r. zażalenie na postanowienie Trybunału. W piśmie tym podniósł, że Trybunał błędnie ocenił sformułowane w skardze zarzuty naruszenia konstytucyjnych praw i wolności. Skarżący podkreślił, że naruszenie wiąże z postępowaniem administracyjnym, a nie cywilnym, i że dopiero „dalszy skutek naruszenia ma znaczenie w postępowaniu cywilnym”. Odniósł się przy tym do charakteru decyzji komunalizacyjnej oraz postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności, a także wskazał sposób ingerencji przede wszystkim w prawo własności przez orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa zamiast o stwierdzeniu jej nieważności. Skarżący podniósł również, że sąd w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie rozstrzyga o prawie własności lub innych prawach konstytucyjnych, lecz jedynie bada, jaki jest stan prawny. Zdaniem skarżącego wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu są nieuprawnione, nie znajdują bowiem odzwierciedlenia w skardze oraz piśmie wniesionym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych skargi. Ponadto skarżący wskazał, że art. 2, art. 7 oraz art. 8 Konstytucji powołał „pomocniczo”, a nie samodzielnie, jak uznano w postanowieniu Trybunału. W zażaleniu zarzucił również, że TK błędnie określił podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze – art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Skarżący podniósł, że art. 36 ust. 3 ustawy o TK wskazuje dwie przesłanki odmowy: oczywistą bezzasadność oraz nieusunięcie braków formalnych w terminie. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika natomiast, aby którakolwiek z powyższych przyczyn miała miejsce w sprawie skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i z art. 49 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Trybunał postanowił odnieść się do zarzutu „błędnej, nieuzasadnionej i niepopartej argumentami” oceny braku związku między ostatecznym rozstrzygnięciem a naruszeniem praw i wolności konstytucyjnych. Trybunał przypomina, że jedną z podstawowych przesłanek formalnych skargi konstytucyjnej jest istnienie bezpośredniego związku między treścią wskazanych w skardze konstytucyjnej norm a naruszeniem przysługujących skarżącemu konstytucyjnych wolności lub praw, przy czym chodzi tylko o naruszenie dokonane przez organ władzy publicznej i to w sposób kwalifikowany – przez wydanie opartego na zaskarżonym przepisie ostatecznego orzeczenia. Należy podkreślić, że to na skarżącym ciąży obowiązek precyzyjnego, niebudzącego wątpliwości określenia sposobu naruszenia praw i wolności konstytucyjnych. Trybunał nie może zatem zastępować w tym zakresie skarżącego i doprecyzowywać twierdzeń zawartych w skardze. W rozpoznawanej skardze konstytucyjnej wymóg ten nie został spełniony, co spowodowało odmowę nadania jej dalszego biegu.
Wbrew przedstawionym w zażaleniu sugestiom Trybunał nie uznał, że to prejudycjalny charakter orzeczenia przesądził o braku związku między ostatecznym orzeczeniem a naruszeniem praw i wolności konstytucyjnych, lecz sposób określenia tego naruszenia przez skarżącego. Skarżący, wskazując w skardze konstytucyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia przez ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji praw i wolności, podniósł, że „orzeczenie [NSA] pozbawiło [go] możliwości skutecznego dochodzenia w trybie postępowania cywilnego przed właściwym sądem cywilnym żądania o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (…). Sąd [cywilny] respektując istnienie wadliwej (ale niewyeliminowanej z obiegu prawnego) decyzji, nie ma możliwości oceny stanu prawnego, gdyż związany jest decyzją wydaną z naruszeniem prawa, ale co do której nie stwierdzono jej nieważności, a skarżący, czyli podmiot poszkodowany wadliwą decyzją, ma zamkniętą drogę sądową do skutecznego dochodzenia prawa (np. własności) i może wyłącznie starać się o odszkodowanie (…). Zatem, w rezultacie utrzymania w obrocie prawnym niezgodnej z prawem decyzji, skarżący ma zamkniętą drogę sądową do dochodzenia swojej własności”. Skarżący wywodził dalej, że „art. 156 par. 2 k.p.a. w powszechnie i generalnie stosowanym zakresie znaczeniowym powoduje, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do zamknięcia drogi sądowej skarżącego i potencjalnie innych podmiotów, zmierzającej do odzyskania swojego prawa własności (w przypadku sprawy niniejszej), gdyż respektowana jednolicie od 2007 r. zasada orzecznicza sprawia, że sądy powszechne muszą pozostawać związanymi nawet takimi orzeczeniami (decyzjami administracyjnymi), które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli nie zapadnie wobec tych decyzji stwierdzenie ich nieważności, bo tylko usunięcie decyzji z obrotu prawnego może spowodować rozstrzygnięcie sprawy bez konieczności uwzględnienia i związania decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Samo już uwzględnienie w rozpoznawaniu spraw [przez sąd cywilny], decyzji – które wydano z rażącym naruszeniem prawa (ale nie usunięto ich z obrotu prawnego) – stanowi samo w sobie wprowadzenie elementu niesprawiedliwego rozpoznania spraw. Jednak przede wszystkim pozostawienie w obrocie prawnym takiej decyzji (wydanej z rażącym naruszeniem prawa), stanowi merytoryczne zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności i praw (w tym wypadku prawa własności) i to naruszonych na skutek rażąco sprzecznego z prawem działania organów władzy publicznej”. W świetle przywołanych powyżej twierdzeń należy uznać, że ocena Trybunału była prawidłowa. Skarżący łączył naruszenie swoich praw z postępowaniem cywilnym, w ramach którego sąd zobligowany jest do uwzględnienia decyzji administracyjnej spełniającej przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i to związanie sądu decyzją pozostawioną w obrocie prawnym, w ocenie skarżącego, stanowi zamknięcie drogi sądowej do rozpoznania sprawy oraz pozbawienie możliwości „dochodzenia swoich praw w tym prawa własności”. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom podnoszonym w zażaleniu, na etapie wnoszenia skargi skarżący właśnie z orzeczeniem sądu cywilnego wiązał naruszenie art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 64 Konstytucji oraz wyrażonych w tych postanowieniach praw i wolności. Trybunał zwraca również uwagę, że skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi, m.in. przez wskazanie sposobu naruszenia praw lub wolności konstytucyjnych. Ani w skardze, ani w piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 22 sierpnia 2012 r. skarżący nie zawarł jednak argumentacji, która naruszenie konstytucyjnych praw łączyłaby precyzyjnie i dokładnie z orzeczeniem sądu administracyjnego. Argumenty łączące naruszenie praw z ostatecznym orzeczeniem przedstawił skarżący dopiero w zażaleniu. Trybunał stwierdza, że formułowanie nowych, czy też modyfikowanie podniesionych już zarzutów niekonstytucyjności na etapie zażalenia nie jest możliwe, ponieważ przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena prawidłowości podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (zob. np. postanowienia TK z: 17 listopada 1999 r., SK 17/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 168; 12 listopada 2001 r., Ts 139/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 106; 14 maja 2003 r., Ts 29/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 28; 6 marca 2012 r., Ts 89/11, niepubl.). Skarżący, zarzucając nieprawidłowość ustaleń Trybunału, w istocie uzupełnia argumentację o tezy, których przedstawienia i sprecyzowania zabrakło w zarówno w skardze, jak i w piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie wzywające do uzupełnienia jej braków formalnych. Trybunał trafnie uznał, że skarżący nieprawidłowo określił związek między ostatecznym orzeczeniem, w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej, a naruszeniem praw lub wolności konstytucyjnych. W tym zakresie zażalenie nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Trybunał postanowił odnieść się także do zakwestionowanych w zażaleniu ustaleń dotyczących wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2011 r. (sygn. akt I OSK 1110/10). Skarżący kilkakrotnie bowiem w piśmie z 3 grudnia 2012 r. przywołał stwierdzenie Trybunału z postanowienia z 6 listopada 2012 r., iż „orzeczenie NSA nie dotyczyło kwestii prawa własności”, podnosząc, że ustalenia TK w tym zakresie były nieprawidłowe. W pierwszej kolejności Trybunał stwierdza, że trafność bądź też nietrafność tego stwierdzenia nie ma wpływu na ocenę prawidłowości podstawy odmowy. Jednakże Trybunał postanowił odnieść się do zarzutu zawartego w zażaleniu. W tym celu należy przede wszystkim przypomnieć, że skarżący kilkakrotnie w skardze konstytucyjnej, a także piśmie z 17 września 2012 r., co z kolei pomija w zażaleniu, zaznaczał, że naruszenie art. 77 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji polega na tym, iż wyrok w postępowaniu administracyjnym zamykał drogę do dochodzenia prawa własności w postępowaniu przed sądem cywilnym – ze względu na związanie tego sądu decyzją administracyjną pozostającą w obrocie prawnym – przy czym sąd administracyjny „nie oceniał kwestii związanych z prawem własności” (przywołany i podkreślony przez skarżącego cytat z wyroku NSA).
Wyjaśnienia wymaga, że cytowany fragment uzasadnienia orzeczenia NSA wskazujący, iż wojewódzki sąd administracyjny nie rozstrzygał o prawie własności odnosił się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenia „art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 2 § 1 (a także art. 189) Kodeksu postępowania cywilnego poprzez objęcie przez WSA swoją kontrolą dwustronnej czynności cywilno-prawnej, jaką było umowne ustanowienie w grudniu 1994 r. przez Gminę Września prawa użytkowania wieczystego na rzecz PSS SPOŁEM i w konsekwencji przyjęcie – wbrew zasadzie nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet – że Gmina Września (mając przeświadczenie, iż jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości) skutecznie ustanowiła ww. użytkowanie wieczyste, co ma stanowić nieodwracalny skutek prawny decyzji Wojewody Poznańskiego z lipca 1992 r.”. W odniesieniu do tego właśnie twierdzenia NSA wskazał, że: „wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie oceniał kwestii związanych z prawem własności oraz stosowaniem przepisów kodeksu cywilnego. Przedmiotem postępowania było wystąpienie w rozpatrywanej sprawie negatywnej przesłanki umożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie oceniał więc kwestii związanych z własnością danej nieruchomości, a więc nie można mu także zarzucać, iż w ten sposób naruszył on art. 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 k.c., wchodząc w materię, w której właściwe są sądy powszechne”. Trybunał, wskazując w postanowieniu z 6 listopada 2012 r., że orzeczenie NSA nie dotyczyło kwestii prawa własności – wbrew sugestiom zawartym w zażaleniu – nie odnosił się więc do charakteru decyzji komunalizacyjnej i skutków stwierdzenia jej nieważności, lecz do zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego zarówno w skardze konstytucyjnej, jak i piśmie będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego TK wzywające do usunięcia braków formalnych skargi.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego określenia podstawy prawnej odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu – art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał wskazuje, że zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, znajdującym zastosowanie do spraw rozpatrywanych w trybie skargi konstytucyjnej zgodnie z art. 49 tejże ustawy, Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej w przypadku, w którym braki skargi konstytucyjnej nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że nieuzupełnienie braków skargi zachodzi zarówno w sytuacji, w której skarżący nie nadesłał do Trybunału żadnego pisma w ustawowym 7-dniowym terminie, jak i w przypadku, w którym takie pismo procesowe wprawdzie zostało nadesłane, ale nie zawiera uzupełnienia wskazanych w zarządzeniu sędziego TK braków skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia TK z: 2 grudnia 2009 r., Ts 207/08, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 28; 2 grudnia 2009 r., Ts 275/08, OTK ZU 1/B/2010, poz. 34; 7 czerwca 2011 r., Ts 74/11, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 396). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie skarżącego. Brak prawidłowego określenia sposobu naruszenia praw i wolności konstytucyjnych przez art. 156 § 2 k.p.a. oznacza, zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału, niespełnienie przesłanki art. 36 ust. 3 ustawy o TK. W związku z powyższym Trybunał uznaje, że także w tym zakresie postanowienie z 6 listopada 2012 r. jest prawidłowe, a zarzut zażalenia nie zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do stanowiska skarżącego, w myśl którego art. 2, art. 7 i art. 8 ustawy zasadniczej zostały wskazane w związku z konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, a nie samodzielnie, Trybunał zwraca uwagę, że podstawą przyjętej w postanowieniu oceny był fakt, iż skarżący sformułował „pomocniczo” odrębny zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 7 i art. 8 Konstytucji, zamiast określić związek między prawami podmiotowymi a zasadami wyrażonymi we wskazanych przepisach. Analiza treści skargi konstytucyjnej (por. m.in. s. 1, 9-10) wskazuje na prawidłowość ustaleń Trybunału Konstytucyjnego również w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 7 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.