Ts 37/11
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
260/4/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 5 sierpnia 2014 r.
Sygn. akt Ts 37/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Rymar – przewodniczący
Andrzej Wróbel – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Rafinerii Trzebinia S.A. z siedzibą w Trzebini,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 lutego 2011 r. (data nadania), Rafineria Trzebinia S.A. z siedzibą w Trzebini (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność:
§ 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 243, poz. 1766; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) z w zakresie, w jakim zmienia § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 72, poz. 500, ze zm.), z:
art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257, ze zm.; dalej: u.p.a.), a także z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
art. 2 Konstytucji,
– w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
§ 1 rozporządzenia z 2006 r. z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
§ 2 rozporządzenia z 2006 r. z:
art. 2 w związku z art. 88 ust. 2 Konstytucji,
art. 2 w związku z art. 84, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji,
art. 32 ust. 2 w związku z art. 22 Konstytucji,
– w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten pomija możliwość powstania obowiązku podatkowego z tytułu sprzedaży przed wyprowadzeniem wyrobów akcyzowych zharmonizowanych ze składu podatkowego, z:
art. 4 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 3 pkt 1, art. 30 ust. 1 i 2 u.p.a.,
art. 29 ust. 1 i 20, art. 2 pkt 22, art. 7 ust. 1, art. 19 i art. 106 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.),
art. 2 Konstytucji,
art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji,
– w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten pomija prawo podatnika do rozpoznania obowiązku podatkowego z tytułu sprzedaży wyrobów akcyzowych zharmonizowanych przed ich wyprowadzeniem ze składu podatkowego, z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej kwestionowane przepisy naruszają: prawo własności; prawo do planowania i prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której korzysta ona ze swoich praw majątkowych; prawo do oczekiwania, że nakładane na nią obowiązki będą racjonalne i proporcjonalne do celu, któremu mają służyć; „prawo do kierowania swoim zachowaniem w zgodzie z literą prawa i w zaufaniu, że takie działanie nie spotka się z negatywną reakcją Państwa”; zasady przyzwoitej legislacji, zasadę pewności prawa i związaną z nią zasadę bezpieczeństwa prawnego, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa.
2. Postanowieniem z 15 lutego 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
2.1. Zasadniczą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu skardze była niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał ustalił bowiem, że skarżąca jest publicznym podmiotem gospodarczym, a tym samym nie posiadała legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiała – po pierwsze – okoliczność, że skarżąca – w dacie wniesienia skargi konstytucyjnej – była jedną z kluczowych spółek Grupy Kapitałowej Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN (dalej: GK PKN ORLEN); Polski Koncern Naftowy ORLEN S.A. (dalej: PNK ORLEN S.A.) posiadał 86,346% udziałów w kapitale skarżącej, zaś Skarb Państwa posiadał 27,52% akcji PKN ORLEN S.A. Po drugie – podleganie przez skarżącą reżimowi art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U. Nr 65, poz. 404; dalej: ustawa z 2010 r.).
Jednocześnie Trybunał uznał art. 22 Konstytucji (w odniesieniu do art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a.) oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (w odniesieniu do wszystkich zaskarżonych przepisów) za nieadekwatne wzorce kontroli w sprawie.
Zdaniem Trybunału zastosowanie obowiązującej regulacji podatkowej, prowadzące do realizacji obowiązku podatkowego, łączy się nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe podatnika (zob. wyroki TK z: 11 grudnia 2001 r., SK 16/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257; 14 września 2001 r., SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166 oraz 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Wziąwszy jednak pod uwagę, że obowiązek podatkowy znajduje swoje bezpośrednie zakotwiczenie w przepisach Konstytucji (przede wszystkim w art. 84), samo jego wprowadzenie nie może być rozważane w kategoriach związanych z ograniczaniem przysługujących danemu podmiotowi praw lub wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności lub innych praw majątkowych. Nie zasługuje bowiem na aprobatę argument (wyrażony także w niniejszej skardze konstytucyjnej) utożsamiający naruszenie art. 64 Konstytucji z koniecznością uiszczenia podatku i doznanym w ten sposób uszczerbkiem majątkowym. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę na bezpodstawność stanowiska, zgodnie z którym każde ograniczenie majątkowe spowodowane nałożeniem podatku lub innej daniny publicznej jest zawsze niedopuszczalnym ograniczeniem własności; podkreślano w związku z tym, że mogłoby ono prowadzić do fałszywego wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela prowadzi do ograniczenia jego własności (zob. wyrok TK w sprawie K 17/00). Tak daleko idąca (absolutna) ochrona własności i innych praw majątkowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach Konstytucji (por. też wyrok z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153).
Z kolei przesłanki dopuszczalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji, odnoszą się do działań związanych jedynie z podejmowaniem określonego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś do konkretnych warunków finansowych jej prowadzenia. Nie można więc rozpatrywać przesłanki ograniczenia wolności konstytucyjnej, o której mowa w powołanym przepisie, w samej tylko regulacji podatkowej związanej z danym rodzajem działalności gospodarczej.
Ponadto – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał stwierdził niedopuszczalność badania zgodności zaskarżonych przepisów z pozostałymi wskazanymi przez skarżącą wzorcami kontroli.
Niezależnie od powyższego Trybunał zwrócił uwagę, że zarzuty skargi koncentrowały się na płaszczyźnie stosowania prawa wobec skarżącej.
2.2. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 22 lutego 2012 r.
3. W sporządzonym przez radcę prawnego piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 29 lutego 2012 r., skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 15 lutego 2012 r., zarzucając temu orzeczeniu: po pierwsze – „naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż skarżącej – jako podmiotowi publicznemu, nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi konstytucyjnej”; po drugie – „błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca jest »publicznym podmiotem gospodarczym«”; po trzecie – pominięcie, że wskazane przez skarżącą art. 2, art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji zostały powiązane z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jako wzorcem „głównym”; po czwarte – „niewłaściwe zastosowanie »art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49« ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez przyjęcie, iż rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne w zw. z czym skarga (jak należy przypuszczać) jest oczywiście bezzasadna”; po piąte – „naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie wskazała jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone”; po szóste – „naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie uzasadniła skargi”; po siódme – „naruszenie art. 49 w związku z art. 32 ust. 2 [powinno być: art. 36 ust. 2 – przyp. TK] ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez brak wezwania skarżącej do wykonania obowiązków z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w sytuacji uznania, iż skarżąca nie spełniła w[yżej] w[ymienionych] obowiązków”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
3. Odnosząc się do pierwszego zarzutu zażalenia skład orzekający w niniejszej sprawie na wstępie zwraca uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału ugruntowane było stanowisko, iż publiczne podmioty gospodarcze nie posiadają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie skargi konstytucyjnej.
3.1. W postanowieniach z 20 grudnia 2007 r. o sygn. SK 67/05 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168) oraz 8 kwietnia 2008 r. o sygn. SK 80/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51) Trybunał Konstytucyjny odmówił zdolności skargowej KGHM Polska Miedź S.A. W uzasadnieniu swoich orzeczeń Trybunał podkreślił, że wobec zmieniającego się obszaru aktywności państwa – w szczególności powstawania nowych form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą, pośrednio lub bezpośrednio, o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej, ale kryterium materialne, tj. posiadanie przez skarżące podmioty cech koniecznych, wynikających z literalnej i funkcjonalnej wykładni Konstytucji.
Jak zaznaczył Trybunał, z faktu, że Konstytucja nie posługuje się w żadnym miejscu ani pojęciem przedsiębiorcy publicznego, ani publicznego podmiotu gospodarczego nie wynika, iż milczy ona na temat pośredniej i bezpośredniej działalności gospodarczej państwa. Z brzmienia art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji wynika, że podstawą wolnorynkowego ustroju gospodarczego państwa jest własność prywatna, co świadczy o tym, iż konstytucyjną ochroną w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej nie jest objęta działalność prowadzona przez państwo, a także instytucje publiczne wykorzystujące mienie Skarbu Państwa oraz inne państwowe osoby prawne (postanowienie w sprawie SK 67/05). Państwo dysponuje znaczną swobodą tworzenia, likwidacji i kształtowania podmiotów, za pośrednictwem których uczestniczy w obrocie gospodarczym (np. przedsiębiorstw państwowych, zakładów, spółek kapitałowych).
Odmawiając zdolności skargowej publicznym podmiotom gospodarczym, Trybunał wskazał na dwa kryteria przesądzające o charakterze danego podmiotu. Za decydujące kryterium, różnicujące pozycję podmiotów prywatnych od publicznych podmiotów gospodarczych, Trybunał przyjął kryterium majątkowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia w sprawie SK 67/05, za publiczny podmiot gospodarczy należy uznać taki podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą opartą na majątku publicznym, w szczególności zaś jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe oraz jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał zaznaczył również, że w wypadku podmiotów gospodarczych „mieszanych”, tj. wykorzystujących jednocześnie majątek publiczny i prywatny, kryterium majątkowe może stanowić jedynie punkt wyjścia dla dalszych rozważań co do sposobu określenia charakteru podmiotu.
W powołanych wyżej postanowieniach w sprawach SK 67/05 oraz SK 80/06 Trybunał wskazał także drugie, funkcjonalne kryterium określania publicznego statusu podmiotu, za które uznał wpływ organów państwa na działalność tego podmiotu.
W postanowieniu z 6 kwietnia 2011 r. o sygn. SK 21/07 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28) Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie zaaprobował stanowisko, zgodnie z którym publicznym podmiotem gospodarczym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną, w szczególności spółka handlowa, przedsiębiorstwo państwowe, na którego działalność organ publiczny wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty. O decydującym wpływie władz publicznych na dany podmiot można mówić w szczególności wtedy, gdy władze te – pośrednio lub bezpośrednio – posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, a także jeżeli posiadają one inne uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych, dzięki którym mogą wpływać na faktyczne funkcjonowanie danego podmiotu. Istotne w tym zakresie jest to, że dany podmiot nie posiada autonomii gospodarczej w stosunku do organów szeroko rozumianego państwa.
Uwzględniwszy kryterium wpływu władz publicznych, Trybunał Konstytucyjny nawiązał do prawa Unii Europejskiej w związku z prawem konkurencji i działalnością tzw. przedsiębiorstw publicznych, tj. podmiotów, którym nadano szczególne lub wyłączne prawa (art. 106 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r., s. 1; dalej: Traktat) albo powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym (art. 106 ust. 2 Traktatu). Definicja przedsiębiorstwa publicznego została przyjęta w formie dyrektywy Komisji nr 80/723/EWG z 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 195 z 29 lipca 1980 r., s. 35, ze zm.). Zgodnie z nią, o publicznym lub prywatnym charakterze przedsiębiorstwa przesądza bezpośredni lub pośredni wpływ, jaki mogą wywierać władze publiczne dzięki udziałowi kapitałowemu, którym dysponują, lub na podstawie reguł zarządzania przedsiębiorstwem.
Ponadto – zdaniem Trybunału – kluczowe przy ocenie legitymacji skargowej spółek kapitałowych jest zaliczenie ich do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa na zasadzie ustawy z 2010 r. Zaliczenie spółki do tej kategorii podmiotów przyznaje bowiem państwu dodatkowe uprawnienia szczególne.
3.2. Należy podkreślić, że na gruncie procesowym (czego świadomość powinien był mieć profesjonalny pełnomocnik skarżącej) – zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – wszystkie składy orzekające Trybunału są związane określonym zapatrywaniem prawnym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu, dopóki sam pełny skład nie odstąpi od przyjętego stanowiska.
W niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w postanowieniu pełnego składu w sprawie SK 21/07 – w dacie wydania postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (15 lutego 2012 r.) – było wiążące dla Trybunału przy ocenie zdolności skargowej skarżącej.
3.3. Trybunał w obecnym składzie zwraca jednak uwagę, że w postanowieniu pełnego składu z 18 grudnia 2013 r. o sygn. Ts 13/12 (niepubl.) wyrażono pogląd, iż publiczne podmioty gospodarcze – co do zasady – nie mogą być traktowane jako beneficjenci praw i wolności konstytucyjnych, w konsekwencji nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej, gdy: po pierwsze – działają jako podmioty posiadające atrybuty władzy państwowej oraz – po drugie – kwestionowany akt dotyczy ich właśnie za względu na ich charakter, jako podmiotów realizujących zadania publiczne. Publiczne podmioty gospodarcze mogą jednak korzystać z praw konstytucyjnych i związanych z nimi środków ochrony jedynie wówczas, gdy znajdują się w takiej samej sytuacji jak osoby fizyczne i inne osoby prawne, a kwestionowany przez nie akt prawny dotyczy ich na zasadach identycznych z zasadami dotyczącymi tych właśnie podmiotów. W tych sytuacjach, ponieważ podmioty te pozostają w takim samym stosunku podległości względem określonego organu władzy publicznej, jak ma to miejsce w wypadku innych („niepublicznych”) osób prawnych, mogą mieć one legitymację czynną do wniesienia skargi konstytucyjnej. Ta potencjalna możliwość bycia podmiotem konstytucyjnych wolności lub praw i – co za tym idzie – inicjatorem kontroli konstytucyjnej w trybie skargowym, każdorazowo podlega weryfikacji Trybunału, który dokonuje oceny, czy konkretny podmiot jest beneficjentem prawa, którego naruszenie zarzuca.
3.4. W świetle art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – uwzględniwszy stanowisko zaprezentowane w postanowieniu pełnego składu w sprawie Ts 13/12, a także zważywszy na przedmiot zaskarżenia analizowanej skargi w sprawie Ts 37/11 – Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że skarżąca (będąca publicznym podmiotem gospodarczym) miała prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Okoliczność ta nie może jednakże stanowić podstawy do uwzględnienia zażalenia i przekazania skargi do rozpoznania merytorycznego, gdyż byłoby ono niedopuszczalne z powodów, o których mowa w punktach 5-9 niniejszego uzasadnienia.
4. Przechodząc do drugiego zarzutu zażalenia, Trybunał zwraca uwagę, że kwestia kryterium oceny, czy spółka kapitałowa wnosząca skargę konstytucyjną jest publicznym podmiotem gospodarczym, została szczegółowo przedstawiona w przywołanych w postanowieniach TK w sprawach SK 67/05, SK 80/06 oraz SK 21/07 (zob. punkt 3.1 niniejszego uzasadnienia). W świetle poczynionych w tych orzeczeniach ustaleń, prawidłowe było stwierdzenie Trybunału w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca jest publicznym podmiotem gospodarczym. W dacie wniesienia skargi konstytucyjnej była ona bowiem jedną z kluczowych spółek GK PKN ORLEN, który posiadał 86,346% udziałów w kapitale skarżącej; z kolei Skarb Państwa posiadał 27,52% akcji PKN ORLEN S.A. Ponadto, do skarżącej miały w pełni zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 2 ustawy z 2010 r.
W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
5. W odniesieniu do trzeciego zarzutu zażalenia Trybunał stwierdza, że okoliczność, iż art. 2, art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji zostały przywołane w skardze konstytucyjnej w związku z art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej nie została – wbrew temu, co wydaje się sugerować skarżąca – „pominięta” przez Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu. Każdorazowa ocena dopuszczalności wskazania przepisów konstytucyjnych powoływanych „związkowo” w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną wymaga bowiem uprzedniego zbadania, czy można z nich wyprowadzić treści odnoszące się do konstytucyjnych praw, wolności lub obowiązków jednostki, a także, czy uzasadnienie dotyczące tych wzorców spełnia dyspozycję art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 49 ustawy o TK (zob. np. postanowienie TK z 19 października 2010 r., Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 336). Ponadto, należy zauważyć, że o możliwości odwołania się do „związkowych” wzorców kontroli decyduje także kwestia dopuszczalności powołania w konkretnej sprawie określonego przepisu Konstytucji jako wzorca „głównego” (por. postanowienie TK z 15 listopada 2011 r., Ts 135/09, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 29).
5.1. W punkcie 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli dla kwestionowanych przepisów. Argumentacja Trybunału dotyczyła wskazanego przepisu ustawy zasadniczej jako wzorca „głównego” dla wszystkich zaskarżonych przez skarżącą unormowań, tj. § 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a.
Podzielając stanowisko przedstawione w postanowieniu z 15 lutego 2012 r. należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie każde oddziaływanie prawodawcy na sytuację majątkową jednostki jest równoznaczne z ingerowaniem w sferę prawa własności. Nie jest ingerowaniem w sferę prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i nie jest też ograniczeniem własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej zobowiązywanie odpowiednich podmiotów do ponoszenia określonych ciężarów podatkowych (podobnie: wyrok TK w sprawie K 17/00), gdyż ochrona gwarantowana przez art. 64 Konstytucji jest wprawdzie szeroka, ale nie może być traktowana jako ius infinitum, co wyraźnie wynika z ustępu 3 tego przepisu, jak i z art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy zasadniczej. W wyroku z 29 czerwca 2001 r. o sygn. K 23/00 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zróżnicowany charakter poszczególnych praw konstytucyjnych determinuje zróżnicowanie zakresu ich ochrony. Niewątpliwie ochrona ta doznaje stosownego ograniczenia w zakresie obowiązku ponoszenia przez jednostkę stosownych ciężarów publicznych.
Ponadto, w odniesieniu do sprawy skarżącej – w kontekście sformułowanego zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów prawa podatkowego z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji – istotne jest także to, że skarżąca, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy celne obu instancji oraz sądy administracyjne obu instancji, nie dopełniła należytej staranności w przedmiocie rozliczenia wydanego oleju napędowego, czego efektem było powstanie po jej stronie stosownego zobowiązania w podatku akcyzowym. W związku z tym należy podkreślić, że instytucja skargi konstytucyjnej nie może być wykorzystywana w celu sui generis uchylenia się przez podmiot inicjujący postepowanie przed Trybunałem od negatywnych skutków własnego działania – niezależnie, czy było ono świadome, czy też stanowiło zaniedbanie.
Prawidłowo zatem Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (jako wzorcem „głównym”), z powodu jego nieadekwatności wobec przedmiotów zaskarżenia.
5.2. Nieadekwatność art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej jako wzorca „głównego” przekładała się w niniejszej sprawie na bezprzedmiotowość wzorców „pomocniczych” w postaci art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. postanowienie TK z 25 lipca 2013 r., Ts 199/10, niepubl.), gdyż przepisy te nie mogą stanowić „samodzielnych” wzorców kontroli w sprawach skargowych (zob. postanowienie pełnego składu z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).
5.3. W odniesieniu do art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji należy jeszcze raz przypomnieć, że z przepisów tych nie wynikają konstytucyjne prawa lub wolności, a zatem nie mogą one stanowić ani „samodzielnych” („głównych”), ani „pomocniczych” („związkowych”) wzorców kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob.: postanowienie pełnego składu TK z 16 lutego 2009 r. o sygn. Ts 202/06 (OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23 – odnośnie do art. 84 i art. 217 Konstytucji; postanowienie TK z 21 września 2001 r., Ts 53/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 234 oraz wyrok TK z 12 kwietnia 2012 r., SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39 – odnośnie do art. 88 ust. 2 Konstytucji; postanowienie TK z 10 kwietnia 2009 r., Ts 230/07, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 252 – odnośnie do art. 92 ust. 1 Konstytucji).
5.4. W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
6. Kolejny, czwarty zarzut zażalenia Trybunał ocenił jako bezzasadny.
6.1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny (zob. np. postanowienie TK z 17 kwietnia 2013 r., Ts 33/13, niepubl.).
6.2. Stwierdzenie przez Trybunał nieadekwatności art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji jako „głównego” wzorca kontroli, a w związku z tym bezprzedmiotowości wzorców „pomocniczych” w postaci art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (które nie mogą być wzorcami „samodzielnymi” w postępowaniu skargowym), jak również niedopuszczalność powoływania jako wzorców w sprawach ze skargi konstytucyjnej art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 ustawy zasadniczej – przekładały się w niniejszej sprawie na odmowę nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.
6.3. W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
7. Także piąty zarzut zażalenia jest oczywiście bezzasadny i nie podlegał uwzględnieniu. Skarżąca wprawdzie powołała szereg przepisów Konstytucji jako wzorce kontroli kwestionowanych przez nią przepisów rozporządzenia z 2006 r. oraz u.p.a., niemniej jednak – o czym była mowa w punkcie 5 niniejszego uzasadnienia oraz w punktach 2-4 uzasadnienia postanowienia z 15 lutego 2012 r. – uczyniła to w sposób nieprawidłowy, który uniemożliwiał merytoryczną analizę postawionych przez nią zarzutów.
8. Co do szóstego zarzutu zażalenia należy stwierdzić, że analiza uzasadnienia wniesionej skargi konstytucyjnej wskazuje, że intencją skarżącej była w istocie weryfikacja (ocena) wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów celnych oraz sądów administracyjnych, o czym świadczą określanie tychże jako „wadliwych”, a także swoista polemika z zawartymi w nich ocenami stanu faktycznego i prawnego poprzedzającego wniesienie skargi.
W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
9. Odnośnie do siódmego zarzutu zażalenia Trybunał przypomina, że nie w każdej sprawie występuje możliwość (konieczność) wezwania do uzupełnienia braków formalnych. W sprawie skarżącej za odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej zadecydowały przede wszystkim nieusuwalne wady skargi w postaci nieadekwatnego „głównego” wzorca kontroli (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji), a także niedopuszczalność badania w sprawach skargowych zgodności kwestionowanych przepisów z art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 ustawy zasadniczej.
Tym samym w niniejszej sprawie nie można uznać niewezwania przez Trybunał Konstytucyjny skarżącej do ewentualnego usunięcia braków formalnych skargi (tj. do uzupełnienia jej uzasadnienia) za obrazę art. 36 ust. 2 w związku z art. 49 ustawy o TK, co oznacza, że także i ten zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
10. Wobec nieodniesienia się przez skarżącą w zażaleniu podstaw do odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a. z art. 22 Konstytucji Trybunał ograniczył się – na podstawie art. 66 ustawy o TK – do jednoznacznego ich zaaprobowania.
Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił nie uwzględnić zażalenia.
POSTANOWIENIE
z dnia 5 sierpnia 2014 r.
Sygn. akt Ts 37/11
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Rymar – przewodniczący
Andrzej Wróbel – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Rafinerii Trzebinia S.A. z siedzibą w Trzebini,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W skardze konstytucyjnej, sporządzonej przez radcę prawnego i wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 lutego 2011 r. (data nadania), Rafineria Trzebinia S.A. z siedzibą w Trzebini (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność:
§ 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 243, poz. 1766; dalej: rozporządzenie z 2006 r.) z w zakresie, w jakim zmienia § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie zwolnień od podatku akcyzowego (Dz. U. Nr 72, poz. 500, ze zm.), z:
art. 28 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz. U. Nr 29, poz. 257, ze zm.; dalej: u.p.a.), a także z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
art. 2 Konstytucji,
– w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
§ 1 rozporządzenia z 2006 r. z art. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
§ 2 rozporządzenia z 2006 r. z:
art. 2 w związku z art. 88 ust. 2 Konstytucji,
art. 2 w związku z art. 84, art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji,
art. 32 ust. 2 w związku z art. 22 Konstytucji,
– w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten pomija możliwość powstania obowiązku podatkowego z tytułu sprzedaży przed wyprowadzeniem wyrobów akcyzowych zharmonizowanych ze składu podatkowego, z:
art. 4 ust. 1 i 5, art. 6 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 3 pkt 1, art. 30 ust. 1 i 2 u.p.a.,
art. 29 ust. 1 i 20, art. 2 pkt 22, art. 7 ust. 1, art. 19 i art. 106 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535, ze zm.),
art. 2 Konstytucji,
art. 84 w związku z art. 2 Konstytucji,
– w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji;
art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten pomija prawo podatnika do rozpoznania obowiązku podatkowego z tytułu sprzedaży wyrobów akcyzowych zharmonizowanych przed ich wyprowadzeniem ze składu podatkowego, z art. 22, art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.
Zdaniem skarżącej kwestionowane przepisy naruszają: prawo własności; prawo do planowania i prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której korzysta ona ze swoich praw majątkowych; prawo do oczekiwania, że nakładane na nią obowiązki będą racjonalne i proporcjonalne do celu, któremu mają służyć; „prawo do kierowania swoim zachowaniem w zgodzie z literą prawa i w zaufaniu, że takie działanie nie spotka się z negatywną reakcją Państwa”; zasady przyzwoitej legislacji, zasadę pewności prawa i związaną z nią zasadę bezpieczeństwa prawnego, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa.
2. Postanowieniem z 15 lutego 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
2.1. Zasadniczą przesłanką odmowy nadania dalszego biegu skardze była niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Trybunał ustalił bowiem, że skarżąca jest publicznym podmiotem gospodarczym, a tym samym nie posiadała legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiała – po pierwsze – okoliczność, że skarżąca – w dacie wniesienia skargi konstytucyjnej – była jedną z kluczowych spółek Grupy Kapitałowej Polskiego Koncernu Naftowego ORLEN (dalej: GK PKN ORLEN); Polski Koncern Naftowy ORLEN S.A. (dalej: PNK ORLEN S.A.) posiadał 86,346% udziałów w kapitale skarżącej, zaś Skarb Państwa posiadał 27,52% akcji PKN ORLEN S.A. Po drugie – podleganie przez skarżącą reżimowi art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz. U. Nr 65, poz. 404; dalej: ustawa z 2010 r.).
Jednocześnie Trybunał uznał art. 22 Konstytucji (w odniesieniu do art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a.) oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (w odniesieniu do wszystkich zaskarżonych przepisów) za nieadekwatne wzorce kontroli w sprawie.
Zdaniem Trybunału zastosowanie obowiązującej regulacji podatkowej, prowadzące do realizacji obowiązku podatkowego, łączy się nieuchronnie z ingerencją w prawa majątkowe podatnika (zob. wyroki TK z: 11 grudnia 2001 r., SK 16/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 257; 14 września 2001 r., SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166 oraz 30 stycznia 2001 r., K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). Wziąwszy jednak pod uwagę, że obowiązek podatkowy znajduje swoje bezpośrednie zakotwiczenie w przepisach Konstytucji (przede wszystkim w art. 84), samo jego wprowadzenie nie może być rozważane w kategoriach związanych z ograniczaniem przysługujących danemu podmiotowi praw lub wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności lub innych praw majątkowych. Nie zasługuje bowiem na aprobatę argument (wyrażony także w niniejszej skardze konstytucyjnej) utożsamiający naruszenie art. 64 Konstytucji z koniecznością uiszczenia podatku i doznanym w ten sposób uszczerbkiem majątkowym. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny zwracał już uwagę na bezpodstawność stanowiska, zgodnie z którym każde ograniczenie majątkowe spowodowane nałożeniem podatku lub innej daniny publicznej jest zawsze niedopuszczalnym ograniczeniem własności; podkreślano w związku z tym, że mogłoby ono prowadzić do fałszywego wniosku, że każda niekorzystna zmiana w sytuacji majątkowej obywatela prowadzi do ograniczenia jego własności (zob. wyrok TK w sprawie K 17/00). Tak daleko idąca (absolutna) ochrona własności i innych praw majątkowych nie znajduje uzasadnienia w przepisach Konstytucji (por. też wyrok z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153).
Z kolei przesłanki dopuszczalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji, odnoszą się do działań związanych jedynie z podejmowaniem określonego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś do konkretnych warunków finansowych jej prowadzenia. Nie można więc rozpatrywać przesłanki ograniczenia wolności konstytucyjnej, o której mowa w powołanym przepisie, w samej tylko regulacji podatkowej związanej z danym rodzajem działalności gospodarczej.
Ponadto – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał stwierdził niedopuszczalność badania zgodności zaskarżonych przepisów z pozostałymi wskazanymi przez skarżącą wzorcami kontroli.
Niezależnie od powyższego Trybunał zwrócił uwagę, że zarzuty skargi koncentrowały się na płaszczyźnie stosowania prawa wobec skarżącej.
2.2. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 22 lutego 2012 r.
3. W sporządzonym przez radcę prawnego piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 29 lutego 2012 r., skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 15 lutego 2012 r., zarzucając temu orzeczeniu: po pierwsze – „naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, iż skarżącej – jako podmiotowi publicznemu, nie przysługuje legitymacja do złożenia skargi konstytucyjnej”; po drugie – „błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca jest »publicznym podmiotem gospodarczym«”; po trzecie – pominięcie, że wskazane przez skarżącą art. 2, art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji zostały powiązane z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jako wzorcem „głównym”; po czwarte – „niewłaściwe zastosowanie »art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49« ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez przyjęcie, iż rozpoznanie skargi konstytucyjnej jest niedopuszczalne w zw. z czym skarga (jak należy przypuszczać) jest oczywiście bezzasadna”; po piąte – „naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez przyjęcie, iż skarżąca nie wskazała jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone”; po szóste – „naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie uzasadniła skargi”; po siódme – „naruszenie art. 49 w związku z art. 32 ust. 2 [powinno być: art. 36 ust. 2 – przyp. TK] ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) poprzez brak wezwania skarżącej do wykonania obowiązków z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy (…) o Trybunale Konstytucyjnym (…) w sytuacji uznania, iż skarżąca nie spełniła w[yżej] w[ymienionych] obowiązków”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpatrzenia zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
3. Odnosząc się do pierwszego zarzutu zażalenia skład orzekający w niniejszej sprawie na wstępie zwraca uwagę, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału ugruntowane było stanowisko, iż publiczne podmioty gospodarcze nie posiadają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie skargi konstytucyjnej.
3.1. W postanowieniach z 20 grudnia 2007 r. o sygn. SK 67/05 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 168) oraz 8 kwietnia 2008 r. o sygn. SK 80/06 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51) Trybunał Konstytucyjny odmówił zdolności skargowej KGHM Polska Miedź S.A. W uzasadnieniu swoich orzeczeń Trybunał podkreślił, że wobec zmieniającego się obszaru aktywności państwa – w szczególności powstawania nowych form, w ramach których państwo prowadzi działalność gospodarczą, pośrednio lub bezpośrednio, o zdolności skargowej nie może decydować kryterium czysto formalne, tj. umiejscowienie danego podmiotu w określonym systemie organów władzy publicznej, ale kryterium materialne, tj. posiadanie przez skarżące podmioty cech koniecznych, wynikających z literalnej i funkcjonalnej wykładni Konstytucji.
Jak zaznaczył Trybunał, z faktu, że Konstytucja nie posługuje się w żadnym miejscu ani pojęciem przedsiębiorcy publicznego, ani publicznego podmiotu gospodarczego nie wynika, iż milczy ona na temat pośredniej i bezpośredniej działalności gospodarczej państwa. Z brzmienia art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji wynika, że podstawą wolnorynkowego ustroju gospodarczego państwa jest własność prywatna, co świadczy o tym, iż konstytucyjną ochroną w zakresie podejmowanej działalności gospodarczej nie jest objęta działalność prowadzona przez państwo, a także instytucje publiczne wykorzystujące mienie Skarbu Państwa oraz inne państwowe osoby prawne (postanowienie w sprawie SK 67/05). Państwo dysponuje znaczną swobodą tworzenia, likwidacji i kształtowania podmiotów, za pośrednictwem których uczestniczy w obrocie gospodarczym (np. przedsiębiorstw państwowych, zakładów, spółek kapitałowych).
Odmawiając zdolności skargowej publicznym podmiotom gospodarczym, Trybunał wskazał na dwa kryteria przesądzające o charakterze danego podmiotu. Za decydujące kryterium, różnicujące pozycję podmiotów prywatnych od publicznych podmiotów gospodarczych, Trybunał przyjął kryterium majątkowe. Jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia w sprawie SK 67/05, za publiczny podmiot gospodarczy należy uznać taki podmiot, który prowadzi działalność gospodarczą opartą na majątku publicznym, w szczególności zaś jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo państwowe oraz jednostkę samorządu terytorialnego. Trybunał zaznaczył również, że w wypadku podmiotów gospodarczych „mieszanych”, tj. wykorzystujących jednocześnie majątek publiczny i prywatny, kryterium majątkowe może stanowić jedynie punkt wyjścia dla dalszych rozważań co do sposobu określenia charakteru podmiotu.
W powołanych wyżej postanowieniach w sprawach SK 67/05 oraz SK 80/06 Trybunał wskazał także drugie, funkcjonalne kryterium określania publicznego statusu podmiotu, za które uznał wpływ organów państwa na działalność tego podmiotu.
W postanowieniu z 6 kwietnia 2011 r. o sygn. SK 21/07 (OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28) Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie zaaprobował stanowisko, zgodnie z którym publicznym podmiotem gospodarczym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą, bez względu na sposób działania oraz formę organizacyjno-prawną, w szczególności spółka handlowa, przedsiębiorstwo państwowe, na którego działalność organ publiczny wywiera decydujący wpływ, niezależnie od wpływu wywieranego na niego przez inne podmioty. O decydującym wpływie władz publicznych na dany podmiot można mówić w szczególności wtedy, gdy władze te – pośrednio lub bezpośrednio – posiadają większą część subskrybowanego kapitału przedsiębiorstwa lub kontrolują większość głosów przypadających na akcje wyemitowane przez przedsiębiorstwa, lub mogą mianować więcej niż połowę członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego przedsiębiorstwa, a także jeżeli posiadają one inne uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych, dzięki którym mogą wpływać na faktyczne funkcjonowanie danego podmiotu. Istotne w tym zakresie jest to, że dany podmiot nie posiada autonomii gospodarczej w stosunku do organów szeroko rozumianego państwa.
Uwzględniwszy kryterium wpływu władz publicznych, Trybunał Konstytucyjny nawiązał do prawa Unii Europejskiej w związku z prawem konkurencji i działalnością tzw. przedsiębiorstw publicznych, tj. podmiotów, którym nadano szczególne lub wyłączne prawa (art. 106 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 115 z 9 maja 2008 r., s. 1; dalej: Traktat) albo powierzono świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym (art. 106 ust. 2 Traktatu). Definicja przedsiębiorstwa publicznego została przyjęta w formie dyrektywy Komisji nr 80/723/EWG z 25 czerwca 1980 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między Państwami Członkowskimi i przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. WE L 195 z 29 lipca 1980 r., s. 35, ze zm.). Zgodnie z nią, o publicznym lub prywatnym charakterze przedsiębiorstwa przesądza bezpośredni lub pośredni wpływ, jaki mogą wywierać władze publiczne dzięki udziałowi kapitałowemu, którym dysponują, lub na podstawie reguł zarządzania przedsiębiorstwem.
Ponadto – zdaniem Trybunału – kluczowe przy ocenie legitymacji skargowej spółek kapitałowych jest zaliczenie ich do spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa na zasadzie ustawy z 2010 r. Zaliczenie spółki do tej kategorii podmiotów przyznaje bowiem państwu dodatkowe uprawnienia szczególne.
3.2. Należy podkreślić, że na gruncie procesowym (czego świadomość powinien był mieć profesjonalny pełnomocnik skarżącej) – zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – wszystkie składy orzekające Trybunału są związane określonym zapatrywaniem prawnym wyrażonym w orzeczeniu pełnego składu, dopóki sam pełny skład nie odstąpi od przyjętego stanowiska.
W niniejszej sprawie stanowisko wyrażone w postanowieniu pełnego składu w sprawie SK 21/07 – w dacie wydania postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (15 lutego 2012 r.) – było wiążące dla Trybunału przy ocenie zdolności skargowej skarżącej.
3.3. Trybunał w obecnym składzie zwraca jednak uwagę, że w postanowieniu pełnego składu z 18 grudnia 2013 r. o sygn. Ts 13/12 (niepubl.) wyrażono pogląd, iż publiczne podmioty gospodarcze – co do zasady – nie mogą być traktowane jako beneficjenci praw i wolności konstytucyjnych, w konsekwencji nie mają legitymacji czynnej do wniesienia skargi konstytucyjnej, gdy: po pierwsze – działają jako podmioty posiadające atrybuty władzy państwowej oraz – po drugie – kwestionowany akt dotyczy ich właśnie za względu na ich charakter, jako podmiotów realizujących zadania publiczne. Publiczne podmioty gospodarcze mogą jednak korzystać z praw konstytucyjnych i związanych z nimi środków ochrony jedynie wówczas, gdy znajdują się w takiej samej sytuacji jak osoby fizyczne i inne osoby prawne, a kwestionowany przez nie akt prawny dotyczy ich na zasadach identycznych z zasadami dotyczącymi tych właśnie podmiotów. W tych sytuacjach, ponieważ podmioty te pozostają w takim samym stosunku podległości względem określonego organu władzy publicznej, jak ma to miejsce w wypadku innych („niepublicznych”) osób prawnych, mogą mieć one legitymację czynną do wniesienia skargi konstytucyjnej. Ta potencjalna możliwość bycia podmiotem konstytucyjnych wolności lub praw i – co za tym idzie – inicjatorem kontroli konstytucyjnej w trybie skargowym, każdorazowo podlega weryfikacji Trybunału, który dokonuje oceny, czy konkretny podmiot jest beneficjentem prawa, którego naruszenie zarzuca.
3.4. W świetle art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e in fine ustawy o TK – uwzględniwszy stanowisko zaprezentowane w postanowieniu pełnego składu w sprawie Ts 13/12, a także zważywszy na przedmiot zaskarżenia analizowanej skargi w sprawie Ts 37/11 – Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że skarżąca (będąca publicznym podmiotem gospodarczym) miała prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Okoliczność ta nie może jednakże stanowić podstawy do uwzględnienia zażalenia i przekazania skargi do rozpoznania merytorycznego, gdyż byłoby ono niedopuszczalne z powodów, o których mowa w punktach 5-9 niniejszego uzasadnienia.
4. Przechodząc do drugiego zarzutu zażalenia, Trybunał zwraca uwagę, że kwestia kryterium oceny, czy spółka kapitałowa wnosząca skargę konstytucyjną jest publicznym podmiotem gospodarczym, została szczegółowo przedstawiona w przywołanych w postanowieniach TK w sprawach SK 67/05, SK 80/06 oraz SK 21/07 (zob. punkt 3.1 niniejszego uzasadnienia). W świetle poczynionych w tych orzeczeniach ustaleń, prawidłowe było stwierdzenie Trybunału w zaskarżonym postanowieniu, że skarżąca jest publicznym podmiotem gospodarczym. W dacie wniesienia skargi konstytucyjnej była ona bowiem jedną z kluczowych spółek GK PKN ORLEN, który posiadał 86,346% udziałów w kapitale skarżącej; z kolei Skarb Państwa posiadał 27,52% akcji PKN ORLEN S.A. Ponadto, do skarżącej miały w pełni zastosowanie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 2 ustawy z 2010 r.
W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
5. W odniesieniu do trzeciego zarzutu zażalenia Trybunał stwierdza, że okoliczność, iż art. 2, art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji zostały przywołane w skardze konstytucyjnej w związku z art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej nie została – wbrew temu, co wydaje się sugerować skarżąca – „pominięta” przez Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu. Każdorazowa ocena dopuszczalności wskazania przepisów konstytucyjnych powoływanych „związkowo” w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną wymaga bowiem uprzedniego zbadania, czy można z nich wyprowadzić treści odnoszące się do konstytucyjnych praw, wolności lub obowiązków jednostki, a także, czy uzasadnienie dotyczące tych wzorców spełnia dyspozycję art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 49 ustawy o TK (zob. np. postanowienie TK z 19 października 2010 r., Ts 257/08, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 336). Ponadto, należy zauważyć, że o możliwości odwołania się do „związkowych” wzorców kontroli decyduje także kwestia dopuszczalności powołania w konkretnej sprawie określonego przepisu Konstytucji jako wzorca „głównego” (por. postanowienie TK z 15 listopada 2011 r., Ts 135/09, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 29).
5.1. W punkcie 4 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stwierdzono, że art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli dla kwestionowanych przepisów. Argumentacja Trybunału dotyczyła wskazanego przepisu ustawy zasadniczej jako wzorca „głównego” dla wszystkich zaskarżonych przez skarżącą unormowań, tj. § 1 i 2 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a.
Podzielając stanowisko przedstawione w postanowieniu z 15 lutego 2012 r. należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie każde oddziaływanie prawodawcy na sytuację majątkową jednostki jest równoznaczne z ingerowaniem w sferę prawa własności. Nie jest ingerowaniem w sferę prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i nie jest też ograniczeniem własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej zobowiązywanie odpowiednich podmiotów do ponoszenia określonych ciężarów podatkowych (podobnie: wyrok TK w sprawie K 17/00), gdyż ochrona gwarantowana przez art. 64 Konstytucji jest wprawdzie szeroka, ale nie może być traktowana jako ius infinitum, co wyraźnie wynika z ustępu 3 tego przepisu, jak i z art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy zasadniczej. W wyroku z 29 czerwca 2001 r. o sygn. K 23/00 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 124) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zróżnicowany charakter poszczególnych praw konstytucyjnych determinuje zróżnicowanie zakresu ich ochrony. Niewątpliwie ochrona ta doznaje stosownego ograniczenia w zakresie obowiązku ponoszenia przez jednostkę stosownych ciężarów publicznych.
Ponadto, w odniesieniu do sprawy skarżącej – w kontekście sformułowanego zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów prawa podatkowego z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji – istotne jest także to, że skarżąca, jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy celne obu instancji oraz sądy administracyjne obu instancji, nie dopełniła należytej staranności w przedmiocie rozliczenia wydanego oleju napędowego, czego efektem było powstanie po jej stronie stosownego zobowiązania w podatku akcyzowym. W związku z tym należy podkreślić, że instytucja skargi konstytucyjnej nie może być wykorzystywana w celu sui generis uchylenia się przez podmiot inicjujący postepowanie przed Trybunałem od negatywnych skutków własnego działania – niezależnie, czy było ono świadome, czy też stanowiło zaniedbanie.
Prawidłowo zatem Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji (jako wzorcem „głównym”), z powodu jego nieadekwatności wobec przedmiotów zaskarżenia.
5.2. Nieadekwatność art. 64 ust. 1 i 3 ustawy zasadniczej jako wzorca „głównego” przekładała się w niniejszej sprawie na bezprzedmiotowość wzorców „pomocniczych” w postaci art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. postanowienie TK z 25 lipca 2013 r., Ts 199/10, niepubl.), gdyż przepisy te nie mogą stanowić „samodzielnych” wzorców kontroli w sprawach skargowych (zob. postanowienie pełnego składu z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60).
5.3. W odniesieniu do art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji należy jeszcze raz przypomnieć, że z przepisów tych nie wynikają konstytucyjne prawa lub wolności, a zatem nie mogą one stanowić ani „samodzielnych” („głównych”), ani „pomocniczych” („związkowych”) wzorców kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob.: postanowienie pełnego składu TK z 16 lutego 2009 r. o sygn. Ts 202/06 (OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23 – odnośnie do art. 84 i art. 217 Konstytucji; postanowienie TK z 21 września 2001 r., Ts 53/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 234 oraz wyrok TK z 12 kwietnia 2012 r., SK 30/10, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 39 – odnośnie do art. 88 ust. 2 Konstytucji; postanowienie TK z 10 kwietnia 2009 r., Ts 230/07, OTK ZU nr 4/B/2009, poz. 252 – odnośnie do art. 92 ust. 1 Konstytucji).
5.4. W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
6. Kolejny, czwarty zarzut zażalenia Trybunał ocenił jako bezzasadny.
6.1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny (zob. np. postanowienie TK z 17 kwietnia 2013 r., Ts 33/13, niepubl.).
6.2. Stwierdzenie przez Trybunał nieadekwatności art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji jako „głównego” wzorca kontroli, a w związku z tym bezprzedmiotowości wzorców „pomocniczych” w postaci art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji (które nie mogą być wzorcami „samodzielnymi” w postępowaniu skargowym), jak również niedopuszczalność powoływania jako wzorców w sprawach ze skargi konstytucyjnej art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 ustawy zasadniczej – przekładały się w niniejszej sprawie na odmowę nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.
6.3. W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
7. Także piąty zarzut zażalenia jest oczywiście bezzasadny i nie podlegał uwzględnieniu. Skarżąca wprawdzie powołała szereg przepisów Konstytucji jako wzorce kontroli kwestionowanych przez nią przepisów rozporządzenia z 2006 r. oraz u.p.a., niemniej jednak – o czym była mowa w punkcie 5 niniejszego uzasadnienia oraz w punktach 2-4 uzasadnienia postanowienia z 15 lutego 2012 r. – uczyniła to w sposób nieprawidłowy, który uniemożliwiał merytoryczną analizę postawionych przez nią zarzutów.
8. Co do szóstego zarzutu zażalenia należy stwierdzić, że analiza uzasadnienia wniesionej skargi konstytucyjnej wskazuje, że intencją skarżącej była w istocie weryfikacja (ocena) wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów celnych oraz sądów administracyjnych, o czym świadczą określanie tychże jako „wadliwych”, a także swoista polemika z zawartymi w nich ocenami stanu faktycznego i prawnego poprzedzającego wniesienie skargi.
W związku z powyższym zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
9. Odnośnie do siódmego zarzutu zażalenia Trybunał przypomina, że nie w każdej sprawie występuje możliwość (konieczność) wezwania do uzupełnienia braków formalnych. W sprawie skarżącej za odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej zadecydowały przede wszystkim nieusuwalne wady skargi w postaci nieadekwatnego „głównego” wzorca kontroli (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji), a także niedopuszczalność badania w sprawach skargowych zgodności kwestionowanych przepisów z art. 84, art. 88 ust. 2, art. 92 ust. 1 oraz art. 217 ustawy zasadniczej.
Tym samym w niniejszej sprawie nie można uznać niewezwania przez Trybunał Konstytucyjny skarżącej do ewentualnego usunięcia braków formalnych skargi (tj. do uzupełnienia jej uzasadnienia) za obrazę art. 36 ust. 2 w związku z art. 49 ustawy o TK, co oznacza, że także i ten zarzut skarżącej nie podlegał uwzględnieniu.
10. Wobec nieodniesienia się przez skarżącą w zażaleniu podstaw do odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 28 ust. 1 pkt 2 u.p.a. z art. 22 Konstytucji Trybunał ograniczył się – na podstawie art. 66 ustawy o TK – do jednoznacznego ich zaaprobowania.
Z przedstawionych wyżej powodów Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił nie uwzględnić zażalenia.