Pełny tekst orzeczenia

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 8 listopada 2018 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
w składzie:

po rozpoznaniu 8 listopada 2018 r. w Warszawie

na rozprawie

sprawy z powództwa (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P.

przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki

o wymierzenie kary pieniężnej

na skutek odwołania powódki od decyzji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki z 24 czerwca 2016 r. Nr (...)

1.  zmienia zaskarżoną decyzję w punkcie 2 w ten sposób, że odstępuje od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie opisane w punkcie 1;

2.  oddala odwołanie w pozostałej części;

3.  zasądza od Prezesa Regulacji Energetyki na rzecz (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. kwotę 50,00 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu.

SSO Anna Maria Kowalik

Sygn. akt AmE 116/16

UZASADNIENIE

Decyzją nr (...) z 24 czerwca 2016 roku Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej Prezes URE) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 32 w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z późn. zm.) (dalej p.e.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorstwu (...) Sp. z o.o., orzekł, że przedsiębiorstwo (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej powód) naruszyło postanowienia art. 49c ust. 1 p.e., bowiem nie przedstawiło informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za II i III kwartał 2015 r. odpowiednio do dnia 30 lipca 2015 r. oraz do dnia 30 października 2015 r. i za wspomniane naruszenie wymierzył powodowi karę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych).

Od powyżej decyzji Odwołanie złożył powód, w którym wniósł o zmianę decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej Decyzji zarzucił naruszenie:

1.  Art. 49 c ust. 1 p.e. poprzez błędną interpretację w związku z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że powód nie dochował terminów przekazania Prezesowi URE informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazy ziemnego z zagranicy za ostatni kwartał ( w tym o cenach i ilościach zakupionego gazy ziemnego) w terminie 30 dni od dnia zakończenia danego kwartału, podczas gdy powód przekazał Prezesowi URE w/w informacje przesyłka poleconą za pośrednictwem (...) S.A. w terminie, w związku z czym nie naruszył obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 p.e.i w konsekwencji wymierzenie powodowi kary pieniężnej nie było zasadne;

2.  Art. 56 ust. 3 p.e. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 p.e. poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż koncesja na obrót gazem zmiennym z zagranicą (koncesja (...)) jest częścią koncesji na obrót paliwami gazowymi (koncesja (...)), co umożliwia przyjęcie w przypadku braku przychodu z koncesji (...) do wyliczenia kary z art. 56 ust. 3 p.e. na podstawie przychodów osiągniętych z koncesji (...).

W uzasadnieniu odwołania powód podniósł, że podejmując działania zmierzające do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 p.e. kierował się zapisami art. 57 § 5 ust. 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), uznającymi termin za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., z których jednak żaden nie został wydany w oparciu o przepisy ustawy prawo energetyczne oraz na stanowisko doktryny, że przepis art. 57 § 5 pkt 2 kpa znajduje zastosowanie do kwestii zachowania terminu wskazanego w art. 49c ust. 1 p.e. wskazane bowiem w tym przepisie pojęcie „terminu” może odnosić się zarówno do terminów proceduralnych, jak i materialnych. Ponadto termin z art. 49c ust. 1 p.e. nie jest terminem, który można w sposób jednoznaczny przyporządkować klasycznemu podziałowi na terminy procesowe i materialne.

Rozpoznając odwołanie Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

(...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. posiada udzieloną przez Prezesa URE, decyzją z 5 września 2013 r. Nr (...), koncesję na obrót gazem ziemnym z zagranicą. Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.e., ma obowiązek przedkładania Prezesowi URE, w terminie 30 dni od dnia zakończenia kwartału, informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za ostatni kwartał, w tym o cenach i ilościach zakupionego gazu.

Pismem z 8 kwietnia 2015 roku skierowanym min. do powoda Prezes URE poinformował przedsiębiorców energetycznych o zbliżającym się terminie złożenia do 30 kwietnia 2015 roku (data wpływu do Urzędu), Sprawozdania – Informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za I kwartał 2015 roku do czego Przedsiębiorstwo jest zobowiązane na mocy postanowień art. 49c ust. 1 p.e. (k.1 akt adm.).

Powód do 30 lipca 2015 r. nie przedstawił Prezesowi URE informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za II kwartał 2015 r., a do 30 października 2015 r. - informacji o realizacji umów dotyczących zakupu gazu ziemnego z zagranicy za III kwartał 2015 r.

Stosowną Informację dotyczącą II kwartału 2015 roku powód nadał w urzędzie pocztowym 29 lipca 2015 roku, która wpłynęła do Prezesa URE 4 sierpnia 2015 roku (k.3-4 akt adm.). Z kolei Informację dotyczącą III kwartału 2015 roku powód nadał w urzędzie pocztowym 29 października 2015 roku, która wpłynęła do Prezesa URE 2 listopada 2015 roku (k.5-6 akt adm.).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie dokumentów złożonych w trakcie postępowania administracyjnego, których prawdziwość nie była przez żadną ze stron podważana.

Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się obrotem gazem ziemnym z zagranicą przekazuje Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki informacje o realizacji umów dotyczących zakupu gazu z zagranicy za ostatni kwartał, w terminie 30 dni od dnia zakończenia tego kwartału.

Okolicznością bezsporną było, iż powód jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się obrotem gazem ziemnym z zagranicą i jest tym samym zobowiązany do przekazywania informacji, o których mowa w omawianym przepisie.

Osią sporu była kwestia, czy powód w/w informację złożył w terminie, czy też nie.

Powód stał na stanowisku, że tak, bowiem „ ... podejmując działania zmierzające do wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 PE ... kierowała się zapisami art. 57 § 5 ust. 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), uznającymi termin za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe."

Z kolei Prezes URE nie godził się z zaprezentowanym oglądem, gdyż przy stosowaniu terminu określonego w art. 49c ust. 1 p.e. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o dochowywaniu terminów nie znajdują zastosowania, co wynika z charakteru tego terminu. Jest to bowiem ustawowy termin materialny, a przez to jest to termin niedyspozytywny i przedawniający w tym sensie, że jest terminem niepodlegającym przedłużeniu oraz terminem nie przywracalnym. Innymi słowy, art. 49c ust. P.e., jako norma o charakterze materialnoprawnym, wyłącza możliwość przedłużenia powyższego terminu na podstawie art. 57 § 5 k.p.a poprzez nadanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Z powyższym stanowiskiem Prezesa URE zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd w pełni się zgadza. W literaturze przedmiotu, jak i orzecznictwie podnosi się, że terminy zawarte w przepisach ustawy prawo energetyczne mają co do zasady charakter materialny.

Należy w tym miejscy przypomnieć, że terminy w prawie administracyjnym są dzielone na materialne, czyli okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego i procesowe, czyli okresy na dokonanie określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania, zarówno organ administracji jak i strony postępowania (tak Z. M. w Komentarzu do prawa energetycznego, WK 2016).

W doktrynie przyjmuje się, że termin prawa materialnego związany jest z pojęciem prawa podmiotowego. Źródłem prawa podmiotowego jest taka norma prawna, której realizacja tworzy konkretne stosunki prawne, a w ich ramach konkretne prawa i obowiązki stron. Można zatem powiedzieć, że prawo podmiotowe to przyznana przez normę prawną na rzecz podmiotu stosunku prawnego sfera możności postępowania w sposób określony w tej normie, czyli zgodnie z treścią prawa przedmiotowego. Z prawa podmiotowego wypływają uprawnienia, którym odpowiadają ciążące na inny podmiotach obowiązki. Terminem materialnym jest więc okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego lub bezpośrednio z mocy prawa. Innymi słowy termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. VI SA/Wa 1845/07, LEX nr 463923). Z kolei terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych. Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy poszukiwać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, względnie wywołuje skutek prawny w postaci materialnej trwałości ukształtowanych już praw. W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l, Zakamycze 2005, s. 563-564). Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. odwołania w postępowaniu administracyjnym) (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 121/10, LEX nr 577092).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że zbieranie informacji, o których mowa w art. 49c ust. 1 p.e. następuję na podstawie przepisów ustawy prawo energetyczne, a nie przepisów postępowania administracyjnego, nie kończy się również wydaniem decyzji administracyjnej. Zatem należy przyjąć, że nie ma podstaw do zastosowania w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących możliwości przywrócenia terminu oraz nadania pisma w placówce pocztowej, a przepisy ustawy prawo energetyczne takich instytucji prawa nie przewidują. W takim stanie należy uznać, że termin przewidziany w przepisie art. 49c ust. 1 p.e. ma charakter materialny, a art. 57 § 5 k.p.a. nie znajduje doń zastosowania. W konsekwencji nie można uznać, że przedmiotowa informacja została przez powoda złożona w chwili nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego.

Poza sporem było, że Informacja dotyczącą II kwartału dotarła do Prezesa URE – 4 sierpnia, a za III kwartał – 2 listopada. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 49c ust. 1 p.e. powinna dotrzeć odpowiednio – 30 lipca i 30 października.

W tym miejscu należy dodać, że jeśli powód miał jakiekolwiek wątpliwości co do charakteru terminu o którym mowa w art. 49c p.e. to powinny one zostać rozwiane w momencie otrzymania pisma Prezesa URE z 8 kwietnia 2015 roku, w którym jednoznacznie wskazano, że termin złożenia sprawozdania za I kwartał upływa 30 kwietnia 2015 roku oraz podkreślono, że chodzi o datę wpływu do Urzędu (k.1).

W związku z powyższym powód powinien wiedzieć, jakie jest stanowisko Prezesa URE odnośnie terminu składania Informacji, o której mowa w art. 49c p.e.

Reasumując, powód nie złożył wymaganych prawem informacji w ustawowym terminie, a zatem jego zachowanie podlegało sankcjom określonym w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 32 p.e., zgodnie z którym karze pieniężnej podlega ten, kto nie przestrzega obowiązków, o których mowa w art. 49c ust. 1 p.e.

W takiej sytuacji zgodnie z przepisem art. 56 ust. 1 p.e. i ust. 2 pkt 1 p.e. Prezes URE był zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej. Wskazać przy tym należy, że art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne stanowi samodzielną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Treść przepisów ustawy - Prawo energetyczne, poparta jednoznacznym orzecznictwem sądów, nie pozostawia wątpliwości, iż odpowiedzialność ponoszona na podstawie art. 56 powołanej ustawy ma charakter obiektywny i wypływa z samego faktu naruszenia przepisów, nie jest przy tym oparta na zasadzie winy.

Jednakże zgodnie z przepisem art. 56 ust. 6a p.e. Prezes URE może odstąpić od wymierzenia kary, jeżeli stopień szkodliwości czynu jest znikomy, a podmiot zaprzestał naruszania prawa lub zrealizował obowiązek.

Bezspornie w niniejszej sprawie zaszła druga przesłanka, albowiem powód złożył wymagane Informacje za II kwartał z 3-dniowym opóźnieniem, a za III kwartał z 2- dniowym, tym samym powód zrealizował ciążący na nim obowiązek.

Ustalenia natomiast wymagał stopień szkodliwości czynu powoda.

W orzecznictwie wskazuje się, że kary pieniężne nakładane przez organy regulacji rynku nie mają charakteru sankcji karnych, jednakże w zakresie, w jakim dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy takiej kary, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacyjnego powinny odpowiadać wymaganiom analogicznym do obowiązujących sąd orzekający w sprawie karnej (zob. np. wyroki SN: z dnia 14 stycznia 2010 r., III SK 1/10, OSNP 2011, nr 21-22, poz. 288, z dnia 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, Lex nr 622205, z dnia 21 września 2010 r., III SK 8/10, OSNP 2012, nr 3-4, poz. 52, z dnia 4 listopada 2010 r., III SK 21/10, Lex nr 737390 i z dnia 5 stycznia 2011 r., III SK 32/10, ZNSA 2011, nr 3, s. 121). Kara administracyjna nie stanowi odpłaty za popełniony czyn, lecz ma charakter środka przymusu służącego zapewnieniu realizacji wykonawczo-zarządzających zadań administracji agregowanych przez pojęcie interesu publicznego (zob. wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK-A 2008, Nr 2, poz. 30). Sankcje administracyjne służą prewencji, zniechęcając do naruszenia obowiązków oraz skłaniając ukaranego do zapobieżenia powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r., k.p. 4/09, OTK-A 2009, Nr 9, poz. 134). Sąd bierze więc pod uwagę prawo przedsiębiorcy do obrony analogicznie do sądu karnego, przed którym oskarżyciel, aby uzyskać sądowe potwierdzenie oskarżenia, musi zwłaszcza wykazać bezzasadność wyjaśnień oskarżonego (zob. wyrok SN z 21 października 2010 r., III SK 7/10, OSNP 2012, nr 3-4, poz. 53).

W wyroku z 15 października 2014 r. (III SK 47/13, Lex nr 1540636) Sąd Najwyższy wskazał, że rozstrzygając, czy naruszenie obowiązku ciążącego na powodzie można w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy uznać za czyn o znikomym stopniu szkodliwości, zasadne jest odwołanie się do sposobu weryfikacji tego stopnia wypracowanego w prawie karnym, skoro prawodawca posłużył się w art. 56 ust. 6a p.e. instytucją prawa karnego, z uwagi na represyjny charakter kar pieniężnych przewidzianych w tym przepisie.

W zakresie stopnia (społecznej) szkodliwości czynu, przy jego ocenie, zgodnie z art. 115 § 2 k.k., bierze się pod uwagę:

- rodzaj i charakter naruszonego dobra,

- rozmiary wyrządzonej szkody,

- sposób i okoliczności popełnienia czynu,

- wagę naruszonych obowiązków,

- postać zamiaru,

- motywację sprawcy,

- rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w uzasadnieniu Decyzji Prezes URE wskazał, że powód swoim zachowaniem naruszył dwa dobra chronione prawem, tj.

a)  prawo do rzetelnego informowania podmiotów działających na rynku gazu o średnich kwartalnych cenach zakupu gazu ziemnego z zagranicy oraz

b)  obowiązek publikacyjny ciążący na Prezesie URE.

Zgodnie bowiem z treścią art. 49c ust. 2 p.e., na podstawie danych zebranych w ramach realizacji obowiązku wynikającego z art. 49c ust. 1 powołanej ustawy Prezes URE ogłasza w Biuletynie URE średnie kwartalne ceny zakupu gazu ziemnego z zagranicy.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że powód w II i III kwartale nie dokonywał przywozu gazu z zagranicy oraz że przekroczył termin na udzielnie Informacji jedynie o 3 i 2 dni należy stwierdzić, że działanie powoda nie naruszyło w istotny sposób w/w dóbr chronionych prawem. Informacja o tym, że powód nie dokonywał przywozu gazu z zagranicy nie zawierała danych, które podlegają publikacji tj. cen zakupu gazu ziemnego z zagranicy a ponadto została złożona w terminie, który nie uniemożliwiał Prezesowi URE zachowania terminu określonego w art. 49 c ust. 2 p.e. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika, aby z tego tytułu powód uzyskał jakiekolwiek korzyści oraz by działał umyślnie i celowo. Jego działanie wynikało z odmiennej oceny dotyczącej charakteru terminu określonego w omawianym przepisie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się, że w sytuacji, gdy wykładnia konkretnego przepisu budzi wątpliwości, niewłaściwe z punktu widzenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest utrzymanie decyzji Prezesa Urzędu w zakresie dotyczącym kary pieniężnej nałożonej na powoda z tego tytułu. Skoro wykładnia przepisów wywołuje poważne wątpliwości nie można przyjąć, że powód - zachowując się jak racjonalny przedsiębiorca - mógł przewidzieć, że powinien postąpić inaczej.

Z przyczyn wspominanych powyższej Sąd uznał, że zaistniały podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary, ponieważ stopień szkodliwości czynu powoda był znikomy, a powód zaprzestał naruszania prawa i zrealizował obowiązek, dlatego też na podstawie art. 479 ⁵³ § 2 k.p.c. uwzględnił odwołanie i zmienił zaskrzoną decyzję w punkcie 2.

O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art. 100 k.p.c. zgodnie z którym w razie tylko częściowego uwzględnienia żądań koszty będą wzajemnie zniesione lub stosunkowo rozdzielone. Mając na uwadze fakt, iż powód zaskarżył decyzję w całości, a Sąd uznał zasadność odwołania jedynie co do zasadności nałożenia kary, to należało uznać, że każda ze stron w równym stopniu wygrała jak i przegrała sprawę. W konsekwencji koszty zastępstwa procesowego zostały wzajemnie zniesione, a koszty sądowe rozdzielone po połowie. Dlatego też Sąd zasądził od Prezesa URE na rzecz powoda kwotę 50,00 zł tytułem zwrotu połowy opłaty od odwołania.

SSO Anna Maria Kowalik