Pełny tekst orzeczenia

13/1/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 17 czerwca 2014 r.
Sygn. akt Ts 14/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej ARCTURUS Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie w sprawie zgodności:
1) art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.),
2) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.),
3) art. 84c ust. 9 i 10 w związku z art. 84c ust. 16 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.) z:
art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 stycznia 2013 r. (data nadania), ARCTURUS Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji: (1) art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozumianych w ten sposób, że nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym postanowienie wydane w toku postępowania, do którego w zakresie nieuregulowanym stosuje się wprost przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.), tj. postanowienie organu administracji publicznej wydane w toku kontroli podatkowej na skutek wniesienia zażalenia przedsiębiorcy na nieuwzględnienie sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.; dalej: u.s.d.g.), a w związku z tym na powyższe postanowienie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego; (2) art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., rozumianych w ten sposób, że nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa czynność materialnotechniczna rodząca po stronie adresata obowiązki wynikające z przepisów prawa, związane ze wszczęciem i kontynuowaniem kontroli podatkowej przedsiębiorcy, pomimo jego sprzeciwu; (3) art. 84c ust. 9 i 10 w związku z art. 84c ust. 16 i art. 82 ust. 1 u.s.d.g., rozumianych w ten sposób, że samo odwołanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym wprost przepisów k.p.a. nie stanowi o przysługiwaniu skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wydanego na skutek rozpoznania sprzeciwu przedsiębiorcy wniesionego w związku z wszczęciem u niego kontroli podatkowej.

2. Skarga konstytucyjna wiąże się z następującą sprawą:

2.1. W dniu 1 października 2010 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie (dalej: Dyrektor UKS) wszczął wobec skarżącej postępowanie kontrolne. Następnie 12 października 2011 r. skarżąca otrzymała zawiadomienie od Naczelnika Urzędu Celnego w Szczecinie (dalej: Naczelnik UC) o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej, którą wszczęto 21 października 2011 r. Na podstawie art. 83c ust. 8 u.s.d.g. skarżąca złożyła sprzeciw, w którym podniosła, że względem niej toczy się już kontrola działalności przedsiębiorcy (wszczęta 1 października 2010 r. przez Dyrektora UKS).
Po rozpoznaniu sprzeciwu skarżącej, Naczelnik UC postanowieniem z 25 października 2011 r. (nr 421000UKPR91171162/1119/JK) – na podstawie art. 123 § 1 i art. 124 k.p.a. w związku z art. 84c ust. 9 i 16 u.s.d.g. – postanowił kontynuować czynności kontrolne dotyczące przestrzegania przepisów prawa podatkowego w zakresie zwolnienia od podatku akcyzowego wyrobów energetycznych używanych do celów żeglugi oraz w zakresie obrotu paliwami opałowymi. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie do Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie (dalej: Dyrektor IC), który postanowieniem z 4 listopada 2011 r. (nr 420000IKPR9117411/114/TS) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

2.2. Skarżąca – stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu Dyrektora IC – wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której domagała się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnika UC. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC wniósł o jej oddalenie.

2.3. Postanowieniem z 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 42/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę skarżącej na postanowienie Dyrektora IC z 4 listopada 2011 r. W uzasadnieniu swojego orzeczenia sąd stwierdził, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowienie wydane w postępowaniu kontrolnym – z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego – nie podlega zaskarżeniu również na mocy art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 p.p.s.a, przewiduje natomiast art. 3 § 3 tej ustawy; wymaga to jednak odrębnej regulacji, u.s.d.g. nie stanowi zaś o właściwości sądów administracyjnych do kontroli postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.
Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Gospodarcza oddalił postanowieniem z 12 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 695/12).

3. Zdaniem skarżącej, kwestionowane przepisy p.p.s.a. oraz u.s.d.g. – w interpretacji przyjętej przez orzekające w jej sprawie sądy administracyjne obu instancji – naruszają konstytucyjne prawo do sądu, a także są niezgodne z art. 2 oraz art. 184 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom, a także czy postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy stanowią odpowiednio: „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)” (art. 1 p.p.s.a.); „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (…) 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (…) 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (…)” (art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a.); „Nie można równocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Nie dotyczy to sytuacji, gdy: 1) ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej; 2) przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia; 3) kontrola jest prowadzona w toku postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów; 4) przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego; 5) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług przed dokonaniem tego zwrotu; 6) przeprowadzenie kontroli jest realizacją obowiązków wynikających z przepisów prawa wspólnotowego o ochronie konkurencji lub przepisów prawa wspólnotowego w zakresie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej; 7) kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu podatku od towarów i usług na podstawie przepisów o zwrocie osobom fizycznym niektórych wydatków związanych z budownictwem mieszkaniowym” (art. 82 ust. 1 u.s.d.g.); „9. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych. 10. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 9, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. (…) 16. Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego” (art. 84c ust. 9, 10 i 16 u.s.d.g.).

3. Ze względu na sposób sformułowania zarzutów przez skarżącą (zakwestionowanie interpretacji zaskarżonych przepisów) Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności zbadał, czy analizowana skarga konstytucyjna nie jest w istocie tzw. skargą na stosowanie prawa.

3.1. Orzekające w sprawie skarżącej sądy administracyjne obu instancji – odwołując się do stanowiska sformułowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 grudnia 2010 r. o sygn. I OSK 1030/10 („Lex” nr 741496) – uznały, że na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Należy jednak zauważyć, że pogląd o braku sądowoadministracyjnej kognicji w tym zakresie nie jest jednolity w orzecznictwie ani Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani wojewódzkich sądów administracyjnych.
W części judykatów – w ślad za powołanym postanowieniem w sprawie I OSK 1030/10 – prezentowane jest stanowisko o niedopuszczalności na gruncie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć wydanych w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. (zob. np.: postanowienie WSA w Warszawie z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1232/11, niepubl.; postanowienie NSA z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2911/12, „Lex” nr 1240730; postanowienie WSA w Szczecinie z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1066/12, niepubl.; postanowienie WSA w Poznaniu z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 546/13, „Lex” nr 1337742).
Z kolei w innych orzeczeniach sądy administracyjne uznały, że postanowienie odnośnie do kontynuowania czynności kontrolnych spełnia przesłanki wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w tym warunek związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem, gdyż chodzi tu zarówno o uprawnienie przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 u.s.d.g., jak i o jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Tym samym dopuszczalne jest wniesienie skargi od postanowienia wydanego w trybie art. 84c ust. 10 u.s.d.g. (zob. np.: wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 1494/09, niepubl.; wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 885/11, „Lex” nr 1152403; wyrok NSA z 17 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1672/10, niepubl.; wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 1073/11, niepubl.; wyrok NSA z 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 75/11, niepubl.; wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12, niepubl.; postanowienie NSA z 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 2335/12, niepubl.; wyrok WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wr 1352/12, „Lex” nr 1274174; postanowienie NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 304/13, niepubl.).

3.2. W myśl utrwalonego poglądu Trybunału Konstytucyjnego, normatywna treść przepisów może być kształtowana przez organy stosujące prawo. Jeżeli organy te nadają przepisom utrwalone i jednolite rozumienie, to powinno być ono uwzględniane przez Trybunał przy ocenie zarzutu niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Z kolei dotyczące wykładni przepisów rozbieżności w orzecznictwie organów stosujących prawo – w szczególności sądów – mogą wskazywać, że źródłem ewentualnego naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego są nie same przepisy, lecz ich nieprawidłowe zastosowanie (zob. np. postanowienie TK z 6 marca 2008 r., Ts 26/07, niepubl.). W niniejszej sprawie występuje taka sytuacja, a merytoryczne rozpoznanie zarzutu skarżącej byłoby w istocie orzeczeniem w sprawie aktu stosowania prawa, polegającym na rozstrzygnięciu rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez Trybunał Konstytucyjny, który de lege fundamentali lata nie ma do tego kompetencji, gdyż – co należy szczególnie podkreślić – jest sądem prawa, a nie organem prowadzącym nadzór judykacyjny nad sądami.

3.3. W związku z powyższym – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania.

4. Niezależnie od powyższego Trybunał zwraca uwagę także na inne uchybienia rozpoznawanej skargi konstytucyjnej.

4.1. Skarżąca zarzuciła niezgodność art. 3 § 2 pkt 2 w związku z art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 p.p.s.a., a także art. 84c ust. 9 i 10 w związku z art. 84c ust. 16 i art. 82 ust. 1 u.s.d.g. z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji. Zarówno z petitum, jak i uzasadnienia skargi konstytucyjnej wynika, że kwestionowane przepisy konfrontuje ona „osobno” z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej) oraz art. 184 i art. 2 Konstytucji.

4.2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa do sądu Trybunał stwierdza, że naruszenie praw wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji skarżąca upatruje jedynie w zamknięciu drogi sądowej przed sądami administracyjnymi, co – zdaniem Trybunału i abstrahując od rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. pkt 3.2 niniejszego uzasadnienia) – nie przesądza jeszcze o braku zaskarżalności rozstrzygnięć w sprawie kontynuowania czynności kontrolnych. Trybunał zauważa, że skarżąca, mimo że jej skargę na postanowienie Dyrektora IC z 4 listopada 2011 r. odrzucono, nie została pozbawiona sądowej ochrony swoich praw. Z treści art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.p.c.) wynika, że w razie gdy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie, dopuszczalne jest zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, który może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (zob. m.in. E. Rudkowska-Ząbczyk, komentarz do art. 199¹ k.p.c., [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. E. Marszałkowska-Krześ, wyd. 8, Warszawa 2013; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 98).
W tym kontekście należy przypomnieć postanowienie z 25 lipca 2012 r. o sygn. SK 27/11 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 94), w którym Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie ze względu na to, że skarżąca nie wyczerpała drogi sądowej przed złożeniem skargi konstytucyjnej, pomimo przeprowadzenia przez nią całego postępowania przed sądami administracyjnymi. Trybunał stwierdził m.in.: „Przesłanka wyczerpania drogi sądowej powoduje, że skarga konstytucyjna jest środkiem nadzwyczajnym i subsydiarnym, który przysługuje »dopiero wówczas, gdy skarżący nie ma już jakiejkolwiek możliwości uruchomienia dalszego postępowania przed sądem bądź organem administracji publicznej w swojej sprawie« (postanowienie z 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21). Dopóki bowiem »nie została wyczerpana droga prawna, nie można ocenić, czy mamy do czynienia z niekonstytucyjnością aktu normatywnego, jako podstawą orzekania, czy też z wadliwościami procesu stosowania prawa« (postanowienia z: 28 listopada 2001 r., sygn. SK 12/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 267 oraz 29 października 2002 r., sygn. SK 20/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 79). (…) [W] związku z przysługującą ustawodawcy swobodą wyboru sądu, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji (»Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy«), nie można w świetle ustawy zasadniczej formułować prawa podmiotowego do rozpoznawania sprawy określonego rodzaju przez sąd administracyjny (por. wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78 i omówione tam wcześniejsze orzecznictwo). Natomiast z art. 177 Konstytucji (»Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów«) wynika, że »to na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru sprawiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej, a ich właściwość jest niejako domniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy«”.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że pojęcie „sprawy” w rozumieniu art. 199¹ k.p.c. należy odczytywać w znaczeniu bliskim konstytucyjnemu, tzn. jako autonomiczne w tym sensie, iż nie ma istotnego znaczenia to, jakiej gałęzi prawa przepisy regulują dany stan faktyczny, ani to, czy prawo podmiotowe, którego ochrony jednostka dochodzi przed sądem powszechnym, ma rzeczywiste zakotwiczenie w jakichkolwiek normach prawa materialnego (zob. postanowienie SN z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt III CK 319/02, OSNC 2005, nr 2, poz. 31). Sprawy, w których sądy powszechne mają orzekać z powodu odmowy udzielenia ochrony prawnej przez inne organy (w tym sądy administracyjne), nabierają przez to charakteru prawnego zbliżonego do charakteru spraw cywilnych w rozumieniu formalnym, a więc tych, które zostały przekazane sądom powszechnym na podstawie wyraźnego przepisu ustawy, mimo że w istocie nie mają one charakteru spraw cywilnych. Nie zdejmuje to jednak z sądu powszechnego obowiązku rzeczywistego zbadania podstaw faktycznych i prawnych powództwa (zob.: wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, niepubl.; postanowienie TK z 23 września 2013 r., sygn. Ts 12/13, niepubl.).
Podsumowując, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 26 stycznia 2012 r. w sprawie odrzucenia skargi skarżącej na postanowienie Dyrektora IC, nie zamknęło drogi do wszczęcia postępowania cywilnego, w którym sąd ma bezwzględny, konstytucyjny obowiązek rozpoznać sprawę co do istoty. Postanowienie to wyczerpało wprawdzie tok instancyjny przed sądami administracyjnymi, ale nie pozbawiło definitywnie skarżącej prawa do sądu. Należy jednocześnie zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny powinien być angażowany do rozstrzygania sporów prawnych dopiero wówczas, gdy bezspornie zostanie potwierdzone, że obowiązujące środki działania nie chronią konstytucyjnych praw i wolności jednostki albo nie są dostatecznie efektywne. Ciężar wykazania tej przesłanki ciąży na skarżącej. W innym wypadku Trybunał Konstytucyjny musiałby podejmować czynności nie jako organ subsydiarny (działający z pozycji ultima ratio), ale także mimo braku formalnego potwierdzenia, że powszechnie dostępne środki prawne należycie i w sposób pełny chronią prawa podstawowe. Z tej perspektywy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2012 r. nie było „ostateczne” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tym samym analizowaną skargę konstytucyjną – w zakresie zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy prawa do sądu – należy uznać za przedwczesną.
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu rozpoznawanej skardze – w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

4.3. W odniesieniu do art. 184 Konstytucji należy zauważyć, że przepis ten ma charakter ustrojowy, gdyż określa organizację i kognicję sądownictwa administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, i nie stanowi – choćby pośrednio – źródła konstytucyjnych praw lub wolności jednostki (por. np. postanowienie TK z 28 lipca 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 380).
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 184 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

4.4. Z kolei co do art. 2 Konstytucji Trybunał przypomina, że przepis ten zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, art. 2 ustawy zasadniczej wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Należy podkreślić, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać okoliczność, iż przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).
W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 2 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

W tym stanie rzeczy należało postanowić jak w sentencji.