Pełny tekst orzeczenia

31/3/A/2013



POSTANOWIENIE

z dnia 5 marca 2013 r.

Sygn. akt P 38/10



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Teresa Liszcz – przewodniczący

Marek Kotlinowski

Andrzej Rzepliński

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca

Piotr Tuleja,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2013 r., pytania prawnego Sądu Apelacyjnego w Warszawie,

czy art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) w zakresie, w jakim zatrudnienie za granicą osób, które powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów, uznaje za okresy składkowe tylko wobec tych osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.



UZASADNIENIE



I



1. Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie postanowieniem z 23 lipca 2010 r. (uzupełnionym postanowieniem z 11 października 2010 r.) przedstawił pytanie prawne, czy art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227; dalej: ustawa FUS) jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim zatrudnienie za granicą osób, które powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów, uznaje za okresy składkowe tylko wobec tych osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi.



1.1. Pytanie prawne przedstawiono na tle następującej sprawy:

Skarżący, którego sprawa toczy się przed pytającym sądem, syn urodzonego w Chinach w 1914 r. obywatela państwa polskiego (na mocy aktu nadania obywatelstwa z 15 listopada 1933 r.), urodził się w 1949 r. w Chinach, gdzie uczył się i pracował do 8 czerwca 1980 r. W 1980 r. wraz z rodzicami i rodzeństwem otrzymał zezwolenie władz polskich na powrót do Polski (skarżący posiada zaświadczenie ambasady RP z 16 maja 2001 r., że wrócił do kraju jako repatriant), gdzie rodzina otrzymała mieszkanie, ojciec specjalną emeryturę, a on podjął pracę (18 sierpnia 1980 r.). W lutym 2009 r. złożył wniosek o emeryturę. Decyzją z 16 marca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił mu prawa do emerytury; uznał, że skarżący legitymuje się okresem składkowym i nieskładkowym w wymiarze 20 lat, 4 miesięcy i 15 dni, a okresu pracy w Chinach (od 1 września 1970 r. do 1 września 1978 r. i od 1 września 1978 r. do 23 maja 1980 r.) nie uwzględnia się jako składkowego z powodu braku dokumentu stwierdzającego przesiedlenie na warunkach repatriacji, tj. decyzji wojewody. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Sąd okręgowy wyrokiem z 26 października 2009 r. oddalił odwołanie skarżącego. Stwierdził, że okres pracy w Chinach nie może zostać uwzględniony, ponieważ w tym okresie skarżący był obywatelem polskim i po powrocie do Polski nie uzyskał statusu repatrianta.

Skarżący złożył apelację od wyroku sądu okręgowego.



1.2. Sąd apelacyjny przyjął, że powrót skarżącego nastąpił „w warunkach repatriacji”. Zdaniem sądu zaświadczenie wydane przez ambasadę jest wystarczającym dowodem uznania skarżącego za repatrianta, ponieważ art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, podobnie jak art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: ustawa rewaloryzacyjna) nie zawiera warunku nabycia obywatelstwa w drodze repatriacji, a jedynie powrotu do kraju i uznania za repatrianta. Dla wzmocnienia argumentacji sąd powołał uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 1995 r. (sygn. W 16/94).

Sąd wskazał przy tym, że wejście w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.; dalej: ustawa o repatriacji) skomplikowało sprawę, ponieważ Sąd Najwyższy w uchwale z 11 grudnia 2008 r. (sygn. akt I UZP 6/08, OSNP nr 9-10/2009, poz. 120) stwierdził, iż przy ustalaniu prawa do emerytury warunkiem niezbędnym uwzględnienia okresu składkowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, jest – po wejściu w życie ustawy o repatriacji – przedstawienie przez wnioskodawcę decyzji o uznaniu za repatrianta na podstawie o art. 16 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem sądu apelacyjnego stanowisko SN nie jest jednolite – czego dowodzić ma zdanie odrębne jednego z sędziów od uchwały SN.

Sąd apelacyjny zaznaczył, że „uznanie (ustalenie) statusu repatrianta powinno być dokonywane każdorazowo wedle regulacji prawnych adekwatnych dla uznawania za repatriantów, które obowiązywały w czasie powrotu do Ojczyzny (faktycznego aktu repatriacji)”, a nie obowiązujących w czasie właściwym dla ustalenia uprawnień z ubezpieczenia społecznego.

Formułując zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, sąd apelacyjny stwierdził, że kwestionowane unormowanie prowadzi do dyskryminacji osób zatrudnionych za granicą, które w tym czasie były obywatelami polskimi. Zdaniem sądu, trudno znaleźć uzasadnienie korzystniejszego traktowania repatrianta cudzoziemca narodowości lub pochodzenia polskiego niż repatrianta Polaka. Sąd przytoczył jeszcze treść art. 36 Konstytucji.



2. Prokurator Generalny w piśmie z 7 grudnia 2010 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Prokurator Generalny uzasadnił swe stanowisko następująco:

Pytanie prawne sądu apelacyjnego spełnia przesłankę podmiotową.

Przedmiotem postępowania przed sądem apelacyjnym jest ocena prawna decyzji organu rentowego odmawiającej skarżącemu prawa do emerytury. Organ rentowy przyjął, że skarżący nie spełnia warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, co powoduje, iż udowodniony przez niego okres składkowy i nieskładkowy jest zbyt krótki, by uzyskać świadczenie. Organ rentowy i sąd okręgowy wskazały, jako zasadniczą przyczynę niezaliczenia skarżącemu zatrudnienia w Chinach do okresu składkowego, brak dokumentu stwierdzającego przesiedlenie na warunkach repatriacji, nie zaś posiadanie w tym czasie obywatelstwa polskiego.

Aby zbadać relację między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed pytającym sądem, konieczne jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – ustalenie, czy przyjęcie przez ten sąd, że warunek uzyskania przez skarżącego statusu repatrianta został spełniony, jest uzasadnione. W przypadku stwierdzenia, że w świetle obowiązujących przepisów skarżący nie uzyskał statusu repatrianta, jakakolwiek ocena przez Trybunał wskazanego w pytaniu prawnym warunku nie będzie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed pytającym sądem.

W uchwale z 9 maja 2007 r., sygn. akt I UZP 1/07, Sąd Najwyższy w sposób jednoznaczny zajął stanowisko, zgodnie z którym o zasadności przyznania lub odmowy przyznania świadczenia (emerytalnego lub rentowego) decydują okoliczności istniejące w chwili ustalania do niego prawa. W wyroku z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II UK 324/07 (Lex nr 496395), Sąd Najwyższy stwierdził, że jeżeli ktoś nie jest repatriantem (nie odpowiada definicji repatrianta) i nie został uznany za repatrianta w specjalnym trybie przewidzianym dla osób polskiego pochodzenia, to nie korzysta z ustawowo określonego przywileju, dlatego że nie spełnia ustawowo ukształtowanych warunków przywileju.

Charakter polemiczny, w stosunku do uchwały z 9 maja 2007 r., sygn. akt I UZP 1/07, ma natomiast postanowienie Sądu Najwyższego z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I UK 12/08 (Lex nr 513013), o przekazaniu do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi tego sądu zagadnienia prawnego dotyczącego zmiany warunków uwzględnienia okresu składkowego, określonego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, po wejściu w życie ustawy o repatriacji, w którym sąd ten zauważył, iż uchwałę z 9 maja 2007 r. zdominowało spojrzenie proceduralne wychodzące z założenia, że decydujące znaczenie ma stan prawny z chwili wydania zaskarżonej decyzji, wiążący dla organu rentowego oraz dla sądu ubezpieczeń społecznych, podczas gdy kwestie proceduralne nie mogą przeważyć nad materialnymi, i zaprezentował pogląd, że repatriacja stanowiła i stanowi uprzywilejowany sposób nabycia obywatelstwa z mocy prawa i stąd w pierwszej kolejności znaczenie winno mieć prawo materialne z chwili zdarzenia (repatriacji).

W uchwale z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt I UZP 6/08, Sąd Najwyższy, w poszerzonym składzie, nie podzielił wątpliwości przedstawionych w postanowieniu z 23 lipca 2008 r. i opowiedział się za trafnością poglądu wyrażonego we wcześniejszej uchwale z 9 maja 2007 r., sygn. akt I UZP 1/07. Sąd Najwyższy wyraził także pogląd, że korzystne dla repatriantów orzecznictwo sądowe, kształtowane uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 1995 r., sygn. W 16/94, po wejściu w życie ustawy o repatriacji straciło aktualność.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, treść określonej normy prawnej jest wyznaczona przez brzmienie zaskarżonego przepisu, ale także jego systemowe uwarunkowanie, przyjęte poglądy doktryny oraz ukształtowaną w tej materii linię orzeczniczą. Sąd Najwyższy konsekwentnie wyraża pogląd, że po wejściu w życie ustawy o repatriacji warunkiem niezbędnym uwzględnienia okresu składkowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, jest przedstawienie przez wnioskodawcę decyzji (wydanej przez właściwego wojewodę) o uznaniu go za repatrianta.

W dniu złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie emerytury obowiązywała już ustawa o repatriacji, a to znaczy, że jednym z koniecznych warunków uzyskania tego świadczenia było posiadanie decyzji właściwego wojewody, potwierdzającej status repatrianta (zgodnie z art. 41 ustawy o repatriacji, ubezpieczony mógł uzyskać status repatrianta, gdy w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia tej ustawy w życie złożył wniosek o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania). Tymczasem w sprawie rozpoznawanej przez pytający sąd skarżący nie legitymował się taką decyzją, gdyż w stosownym, ściśle określonym, terminie nie ubiegał się o jej wydanie. W konsekwencji ubezpieczony nie spełnił przesłanki z art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, i to, nie zaś wcześniejsze posiadanie obywatelstwa polskiego, doprowadziło do nieuwzględnienia okresu jego pracy za granicą i odmowy przyznania świadczenia przez organ rentowy.

Skoro uzyskanie statusu repatrianta jest jednym z koniecznych warunków zaliczenia okresu pracy za granicą do okresów składkowych, a skarżący takiego statusu nie uzyskał, to – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie spełnił warunków uzyskania świadczenia emerytalnego. Taka też była podstawa rozstrzygnięcia sądu okręgowego, zakwestionowana w apelacji. Przedmiotem rozważań sądu okręgowego nie była natomiast druga konieczna przesłanka uzyskania świadczenia z ustawy FUS, a mianowicie brak posiadania obywatelstwa polskiego przez zatrudnioną za granicą osobę. Stąd niespełnienie przez skarżącego wymagania posiadania statusu repatrianta per se przesądza o kierunku rozstrzygnięcia sądu rozpoznającego apelację, ponieważ sąd ten nie jest organem postępowania o nadanie statusu repatrianta, lecz organem postępowania w przedmiocie świadczenia emerytalnego, w którym ta przesłanka nie podlega już jakiejkolwiek weryfikacji merytorycznej. Sąd może jedynie stwierdzić jej spełnienie lub niespełnienie.

Inaczej mówiąc, zarzut zawarty w pytaniu prawnym opiera się na przyjęciu nieuzasadnionego, nieuwzględniającego jednolitego orzecznictwa Sądu Najwyższego, założenia contra legem, że skarżący posiada status repatrianta.

W tych warunkach rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS w zaskarżonym zakresie nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie rozpoznawanej przez pytający sąd.



3. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 18 lutego 2011 r., wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku oraz – w wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania – o stwierdzenie, że art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS w zakresie, w jakim uzależnia uznanie okresu zatrudnienia za granicą za okres składkowy od nieposiadania w tym czasie obywatelstwa polskiego, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.



3.1. Sejm stwierdził, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Uzasadnił swe stanowisko podobnie jak Prokurator Generalny, wskazując między innymi poniższe argumenty.

Przedmiotem postępowania przed pytającym sądem jest ocena prawna decyzji organu rentowego odmawiającej skarżącemu prawa do emerytury ze względu na nieosiągnięcie wymaganego okresu składkowego z powodu niespełnienia przez skarżącego przesłanki uznania za repatrianta, czego wymaga art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS.

Postępowanie przed sądem, który przedstawił pytanie prawne, jest postępowaniem sądowym w sprawach dotyczących ubezpieczenia emerytalnego, które wszczynane jest w rezultacie odwołania wniesionego zgodnie z art. 4779 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) przez ubezpieczonego od decyzji ZUS. Jego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem – w aspekcie formalnym i materialnym – decyzji wydanej przez organ rentowy na wniosek ubezpieczonego lub z urzędu. Jest zatem postępowaniem kontrolnym. Badanie legalności decyzji i orzekanie o niej jest możliwe tylko z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji (por. wyroki SN z: 20 maja 2004 r., sygn. akt II UK 395/03; 10 marca 1998 r., sygn. akt II UKN 555/97; 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt III UK 25/07).

W dniu złożenia wniosku przez skarżącego (luty 2009 r.) obowiązywały już: art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS oraz przepisy ustawy o repatriacji, a zatem w tym stanie rzeczy powołanie się przez pytający sąd na wykładnię art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy rewaloryzacyjnej, według której za repatriantów należało uważać także osoby, które nabyły obywatelstwo inną drogą aniżeli repatriacja, jest nieuzasadnione. Nie sposób także zgodzić się z pytającym sądem, który w uzasadnieniu pytania prawnego szeroko powołuje się na ustalenia uchwały wykładniczej TK o sygn. W 16/94. SN w swych judykatach przyjął, że pogląd wyrażony przez TK w powołanej uchwale stracił aktualność, a to z uwagi na uchwalenie nowej Konstytucji i zamieszczenie w niej art. 239 ust. 3 zdania pierwszego.

Sejm przyjął – tak jak SN w uchwale z 11 grudnia 2008 r. (sygn. akt I UZP 6/08) – że od wejścia w życie ustawy o repatriacji nie ma możliwości uzyskania statusu repatrianta dla celów emerytalnych w innym trybie, niż przewidziany przez tę ustawę.

Ustawa o repatriacji określa zasady nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, prawa repatrianta, a także zasady i tryb udzielania pomocy repatriantom oraz ich rodzinom. Zgodnie z tą regulacją, status repatrianta można uzyskać ex lege lub w drodze procedury administracyjnej, co nie nastąpiło w sprawie skarżącego.

Skoro uzyskanie statusu repatrianta jest jednym z niezbędnych warunków zaliczenia okresu pracy za granicą do okresów składkowych, a skarżący takiego statusu nie posiada, to tym samym nie spełnia warunków uzyskania świadczenia emerytalnego i jest to bariera niezależna od polskiego obywatelstwa, które miał w okresie pracy za granicą. W tym zakresie Sejm zaaprobował ustalenia organu rentowego (leżące u podstaw jego decyzji) oraz sądu okręgowego.



3.2. Stanowisko dotyczące konstytucyjności art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS Sejm uzasadnił następująco:

Zakwestionowany przepis określa sytuację prawną podmiotów posiadających wspólną istotną cechę, jaką jest status repatrianta. Wprowadza on przywilej składkowy dla osób, które powróciły do Polski po 22 lipca 1944 r. i uzyskały (niezależnie od tego, w jaki sposób) status repatrianta. Repatrianci powinni być w zakresie nabycia uprawnień do skorzystania z owego przywileju traktowani w sposób równy. Tymczasem ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie dodatkowej przesłanki, od której zależy możliwość zaliczenia okresu pracy za granicą do okresu składkowego (pomimo faktycznego nieodprowadzania składek do polskiego systemu ubezpieczeń społecznych), co ma wpływ na ustalenie przez ZUS istnienia uprawnień emerytalnych. Ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę kryterium braku polskiego obywatelstwa w czasie świadczenia pracy za granicą pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, wymaga uwzględnienia ratio legis ustawy FUS, którą było stworzenie stabilnego systemu w warunkach niekorzystnych trendów demograficznych, prowadzących do wzrostu liczby świadczeniobiorców przy jednoczesnym spadku liczby osób płacących składki na ubezpieczenia społeczne.

Art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, kreując przywilej składkowy, miał jednocześnie na celu ochronę równowagi wpływów ze składek w stosunku do finansowanych z nich świadczeń emerytalno-rentowych. Wprowadzenie warunku braku obywatelstwa ograniczyło krąg podmiotów uprawnionych do zaliczania okresów fikcyjnie składkowych do okresów składkowych i w konsekwencji do pobierania świadczeń z FUS. Było zatem rozwiązaniem przydatnym i racjonalnym, pozwalającym na realną koordynację wpływów i wydatków z FUS.

Ocena zgodności przepisów prawa z konstytucyjną zasadą równości nie może ograniczać się do rozważenia samego tylko różnicowania wprowadzonego kwestionowaną regulacją, ale wymaga rozważenia wszystkich istotnych elementów składających się na sytuację prawną różnicowanych podmiotów prawa. Innymi słowy, należy wziąć pod uwagę inne prawa i obowiązki podmiotów prawa o istotnym znaczeniu dla dziedziny, której badana regulacja dotyczy. Pytający sąd nie dostrzega, że art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS tworzy wyjątkową regulację zakładającą przywilej składkowy dostępny jedynie dla repatriantów, natomiast wprowadzając kryterium braku obywatelstwa w czasie pracy za granicą, „powraca” do zasady ogólnej, zgodnie z którą obywatelom polskim pracującym za granicą (pomijając pracę w państwach Unii Europejskiej oraz państwach, z którymi Polska podpisała umowy bilateralne w zakresie koordynacji systemów ubezpieczeń społecznych) nie zalicza się tego okresu jako okresu składkowego, jeśli za ten czas nie została zapłacona składka do polskiego systemu ubezpieczeniowego.

Na tle zasady wzajemności systemu ubezpieczeń społecznych należy stwierdzić, że konstytucyjna ochrona prawa do emerytury nie zawiera gwarancji uwzględnienia okresów pracy za granicą obywatela polskiego, jeśli nie ponosił on kosztów uczestnictwa w systemie zabezpieczenia społecznego. Koncepcją, która legła u podstaw takiej regulacji, jest założenie, że obywatele polscy pozostający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej są w takiej sytuacji z reguły w wyniku podjętej przez siebie decyzji. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że umożliwienie skorzystania z przywileju składkowego osobom posiadającym obywatelstwo polskie w czasie świadczenia pracy za granicą byłoby wyrazem respektowania zasady równości. Przeciwnie, oznaczałoby to niesprawiedliwe „rozciągnięcie” przywileju na osoby posiadające obywatelstwo polskie, które pracowały za granicą i nie wpłacały składek do polskiego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Interesem publicznym, który uzasadnia ograniczenie możliwości skorzystania z przywileju składkowego do określonej grupy podmiotów, jest wymóg ochrony podstawowego źródła, z którego finansowane są świadczenia emerytalno-rentowe.

W analizowanej sprawie pytający sąd nie uzasadnił w sposób odrębny zarzutów niezgodności kwestionowanego przepisu z zasadą sprawiedliwości społecznej, w istocie utożsamiając uchybienie tej zasadzie z naruszeniem zasady równości wobec prawa.



4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Prezesa ZUS o informacje statystyczne oraz informacje na temat praktyki stosowania przepisów regulujących status repatriantów w poszczególnych przedziałach czasowych wyznaczonych przez ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o obywatelstwie z 1962 r.), ustawę z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach z 1997 r.) i ustawę o repatriacji.

W piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Departamentu Obywatelstwa i Repatriacji z 27 lutego 2012 r. (znak: DOiR II/643-17/2012), stwierdzono m.in., że przed wejściem w życie ustawy o repatriacji nie było podstaw prawnych do nadania statusu repatrianta osobom, które nabyły ex lege obywatelstwo polskie oraz które formalnie były obywatelami polskimi w chwili powrotu do kraju.

W piśmie Sekretarza Stanu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 stycznia 2013 r. (znak: Nr DOiR.II./643-5/2013) przedstawiono m.in. dane dotyczące liczby decyzji o uznaniu za repatrianta wydanych na podstawie art. 109 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. oraz art. 41 ustawy o repatriacji oraz dołączono do niego informację dotyczącą liczby wydanych wiz repatriacyjnych przez polskie Placówki Dyplomatyczne i Konsularne.

W piśmie Prezesa ZUS z 5 lutego 2013 r. (znak: 92700/6100/819/2012/SEN/MG7/1) wskazano m.in., że w postępowaniu przed organem rentowym dokumentem potwierdzającym status repatrianta jest:

– karta repatrianta lub zaświadczenie właściwego organu administracji rządowej wydane w trybie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., potwierdzające nabycie obywatelstwa polskiego na zasadach określonych w art. 12 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed 27 grudnia 1997 r. – w stosunku do osób przybyłych do Polski przed dniem 1 stycznia 1992 r.;

– decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o nadaniu obywatelstwa polskiego, podjęta w trybie uregulowanym w art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. – w stosunku do osób przybyłych do Polski po dniu 31 grudnia 1991 r. a przed dniem 1 stycznia 1997 r.;

– poświadczenie wojewody właściwego dla miejsca osiedlenia, potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego – w stosunku do osób przybyłych do Polski po dniu 31 grudnia 1996 r. Za dokumenty równoważne z zaświadczeniem wojewody mogą być uznane:

a) decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydana na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30, ze zm.), udzielająca zezwolenia na pobyt stały na terenie Polski w ramach postępowania repatriacyjnego – w stosunku do osób, które przybyły do Polski po dniu 31 grudnia 1996 r. a przed dniem 27 grudnia 1997 r.,

b) wiza repatriacyjna – w stosunku do osób, które przybyły do Polski po dniu 26 grudnia 1997 r.;

– decyzja wojewody o uznaniu za repatrianta podjęta w trybie określonym w art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o repatriacji – w stosunku do osób, które po dniu 31 grudnia 2000 r. a przed dniem 1 stycznia 2002 r. zgłosiły stosowny wniosek;

– decyzja wojewody w sprawie uznania za repatrianta wydana na podstawie art. 16 ustawy o repatriacji – w stosunku do osób, które po dniu 31 grudnia 2000 r. zgłosiły lub zgłoszą odpowiedni wniosek.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zagadnieniem wstępnym, wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest ustalenie, czy pytanie prawne Sądu Apelacyjnego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie spełnia wymagania, od których zależy dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego, a w konsekwencji przeprowadzenia przez Trybunał Konstytucyjny kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego, zgodnie z art. 193 Konstytucji (a także powtarzającym jego treść art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest uwarunkowana trzema przesłankami: 1) podmiotową – wedle której może to uczynić jedynie sąd jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzekutywy; 2) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie kwestia zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; oraz 3) funkcjonalną, która ogranicza możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym tylko do sytuacji, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem.

Jakkolwiek spełnienie dwóch pierwszych z wymienionych przesłanek nie budzi w niniejszym przypadku wątpliwości, to Trybunał podziela pogląd wyrażony w pismach Sejmu i Prokuratora Generalnego, że szczegółowego wyjaśnienia wymaga spełnienie przesłanki funkcjonalnej.

Trybunał Konstytucyjny, będąc zobowiązanym do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a co za tym idzie – badania z urzędu własnej właściwości w sprawie, jest w szczególności uprawniony do oceny, czy istotnie zgodność z Konstytucją przepisu wyrażającego normę prawną, którą zakwestionowano w pytaniu prawnym, jest zagadnieniem prawnie relewantnym dla rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed sądem. Założenie, że o tym, jaki przepis (norma) ma być przedmiotem pytania prawnego, decyduje wyłącznie sąd, który pytanie przedstawia, mogłoby prowadzić do obejścia art. 193 Konstytucji przez kierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytań prawnych dotyczących kwestii, które nie mają bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed sądem. Z tego właśnie względu ustawodawca w art. 32 ust. 3 ustawy o TK nałożył na sąd obowiązek wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione. Dopełnienie tego obowiązku nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale wymaga ono wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego. Na sądzie przedstawiającym pytanie prawne ciąży powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób rozstrzygnięcie sądu uległoby zmianie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Konstytucją (zob. np. wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, s. 1291). Uwzględniając wskazane wyżej założenia, trzeba zatem brać pod uwagę, że choć co do zasady subsumpcja, podobnie jak i wybór reguły intertemporalnej, a w konsekwencji wybór przepisu (normy) podlegającego zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie, należy do kompetencji sądu, to jednak mają one znaczenie także w procesie badania istnienia przesłanki funkcjonalnej. Wyznaczenie linii demarkacyjnej między kompetencją Trybunału do oceny, czy przepis (norma prawna) wskazany przez sąd ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a kompetencją sądu do dokonania subsumpcji stanu faktycznego powinno być dokonywane a casu ad casum (por. wyrok TK z 5 lipca 2010 r., sygn. P 31/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 57).



2. Sąd Apelacyjny Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie przedstawił pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa FUS) w zakresie, w jakim zatrudnienie za granicą osób, które powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów, uznaje za okresy składkowe tylko wobec tych osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi.

Sąd apelacyjny kwestionuje jedną z przesłanek zawartych w tym przepisie, a mianowicie przesłankę posiadania obywatelstwa polskiego w okresie zatrudnienia za granicą. Tymczasem możliwość zastosowania wskazanego przepisu do określonego stanu faktycznego jest uwarunkowana także spełnieniem pozostałych przesłanek, w tym przesłanki „uznania za repatrianta” i daty powrotu do kraju.

Postępowanie odwoławcze, w toku którego sąd wystąpił z pytaniem prawnym, toczy się w sprawie emerytalnej przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Organ rentowy oraz sąd okręgowy uznały, że okres zatrudnienia za granicą (w Chinach) osoby, której sprawa zawisła przed pytającym sądem (dalej: skarżący), nie może być uwzględniony jako okres składkowy, ponieważ osoba ta po powrocie do Polski nie została uznana za repatrianta (nie uzyskała statusu repatrianta) oraz w okresie zatrudnienia za granicą była obywatelem polskim. Sąd przedstawiający pytanie kwalifikuje inaczej stan faktyczny, przyjmując, że skarżący posiada status repatrianta (w pytaniu prawnym sąd używa także wyrażeń „jest repatriantem”, „uznany za repatrianta”, nie wyjaśniając, czy traktuje je jako wyrażenia równoznaczne).

Sejm i Prokurator Generalny uznali, że stanowisko sądu przedstawiającego pytanie prawne co do możliwości zastosowania art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS w sprawie przed nim zawisłej, jest nieuzasadnione i oparte na założeniu contra legem. To doprowadziło tych uczestników postępowania do wniosku, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej.

Aby rozstrzygnąć kwestię spełnienia przesłanki funkcjonalnej w niniejszej sprawie, trzeba było dokonać analizy wieloaspektowego stanu prawnego i faktycznego sprawy leżącej u podstaw pytania prawnego.



3. Zakwestionowany w pytaniu prawnym art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS stanowi, że okresami składkowymi (uwzględnianymi przy ustalaniu prawa do emerytury i renty i obliczaniu ich wysokości) są okresy zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje od dnia wejścia w życie ustawy FUS, tj. od 1 stycznia 1999 r., ale już wcześniej podobne unormowania były częścią polskiego systemu prawnego.

Po pierwsze, należy tu wymienić ustawę z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: ustawa rewaloryzacyjna). Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e tej ustawy za okresy składkowe uważa się przypadające przed dniem jej wejścia w życie m.in. okresy zatrudnienia po ukończeniu 15 lat życia (za które została opłacona składka na ubezpieczenie społeczne albo za które nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne) za granicą osób, które w okresie zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów.

Po drugie, art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym z 1982 r.) upoważniał Radę Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, okresów zatrudnienia obywateli polskich za granicą (innych niż zatrudnienie obywateli polskich w: polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych i urzędach konsularnych, stałych przedstawicielstwach przy ONZ, innych misjach lub misjach specjalnych, innych polskich placówkach, instytucjach lub przedsiębiorstwach, do których zostali delegowani lub skierowani), w tym również okresy zatrudnienia repatriantów, które uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczeń określonych w ustawie, oraz warunki i zasady udzielania świadczeń z tytułu tego zatrudnienia. Paragraf 2 ust. 2 (oznaczony jako ust. 3 według numeracji ustalonej przez rozporządzenie zmieniające z 22 listopada 1990 r., Dz. U. Nr 83, poz. 485) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu tego zatrudnienia (Dz. U. Nr 17, poz. 81, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 1984 r.; uchylenie pośrednie tego rozporządzenia, zob. art. 45 ustawy o rewaloryzacyjnej oraz art. 194 ustawy FUS) stanowił, że przy ustalaniu prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie uwzględnia się również okresy zatrudnienia za granicą osób, które w okresie tego zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów.

Unormowania dotyczące świadczeń dla repatriantów znajdowały się także w jeszcze wcześniej obowiązujących aktach normatywnych. Mając na uwadze datę powrotu skarżącego do Polski, należy wymienić kilka z nich.

Po pierwsze, chodzi tu o uchwałę nr 145 Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 1957 r. w sprawie pomocy dla repatriantów (M. P. Nr 32, poz. 217, ze zm.; dalej: uchwała nr 145 Rady Ministrów), która w § 2 ust. 3 lit. d zapewniała repatriantom „zaopatrzenie emerytalne przewidziane dla pracowników, z tym że okresy zatrudnienia za granicą i okresy zawodowej służby wojskowej za granicą w polskich formacjach wojskowych i armiach sojuszniczych uważa się za okresy zatrudnienia w Polsce”.

Ustawa z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym z 1968 r.) nie regulowała uprawnień emerytalnych repatriantów; w art. 8 ust. 3 upoważniała Przewodniczącego Komitetu Pracy i Płac do określenia w drodze rozporządzenia, jakie okresy zatrudnienia uważa się za okresy zatrudnienia na obszarze państwa polskiego, jakie okresy zatrudnienia obywateli polskich za granicą, inne niż wymienione w ustawie (w ust. 2), uważa się za okresy zatrudnienia na obszarze państwa polskiego, oraz warunków i zasad udzielania świadczeń z tytułu zatrudnienia w tych okresach; w art. 119 z kolei upoważniała Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków uzyskiwania świadczeń rentowych przez repatriantów.

Na podstawie wyżej wymienionego upoważnienia wydano rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 12 grudnia 1979 r. w sprawie okresów zatrudnienia na obszarze Państwa Polskiego i za granicą oraz zasad udzielania świadczeń rentowych z tytułu tego zatrudnienia (Dz. U. Nr 29, poz. 174, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 12 grudnia 1979 r.). Paragraf 3 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia stanowił, że przy ustalaniu prawa do świadczeń na podstawie ustawy uwzględnia się również okresy zatrudnienia za granicą wykonywanego przez obywateli polskich w zagranicznych instytucjach i zakładach pracy, w których wykonywali zatrudnienie za zgodą właściwych instytucji polskich, jeżeli po powrocie z zagranicy zatrudnieni byli co najmniej przez połowę okresu wymaganego do uzyskania prawa do renty inwalidzkiej lub rodzinnej, a co najmniej przez 5 lat, jeśli chodzi o emeryturę; zgoda instytucji polskiej na wykonywanie zatrudnienia za granicą nie była wymagana od pracowników, którzy wyjechali za granicę przed dniem 9 maja 1945 r.

Drugi akt wykonawczy to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 września 1968 r. w sprawie świadczeń rentowych dla repatriantów (Dz. U. Nr 38, poz. 271). Dla dalszych rozważań trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia za repatrianta w jego rozumieniu uważa się osobę, która powróciła do kraju po wyzwoleniu i uznana została za repatrianta przez właściwy organ administracji państwowej.



4. W praktyce stosowania wyżej wymienionych przepisów na przestrzeni wielu lat powstał spór dotyczący statusu repatrianta dla celów emerytalno-rentowych. Spór ten był rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych, a także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Pojawia się on także w sprawie leżącej u podstaw pytania prawnego sądu apelacyjnego.

Art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS określa jako składkowe okresy zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi (przepisy wcześniejsze wprost stanowiły, że chodzi o brak obywatelstwa w okresie tego zatrudnienia; tak jeszcze rządowy projekt ustawy o emeryturach i rentach z FUS, druk sejmowy nr 339/III kadencja; przepis uzyskał obowiązujące brzmienie i przyporządkowanie w systematyce ustawy na etapie prac w komisjach), jeśli: 1) powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i 2) zostały uznane za repatriantów.

Formalnie rzecz biorąc, sąd pyta o pierwszą część przepisu („okresy zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi”), ale ze względu na uwarunkowania systemowe pytanie to – co Trybunał podkreśla – jest materialnie związane z różnymi przepisami dotyczącymi obywatelstwa i repatriacji. Konstrukcje przyjęte w tych ostatnich regulacjach wpływają na interpretację pojęć (wyrażeń) użytych w zakwestionowanym przepisie ustawy FUS. Podstawowe znaczenie w sprawie ma ustalenie znaczenia wyrażenia „uznane za repatriantów”.

Interpretując to wyrażenie trzeba przedstawić ewolucję stanu prawnego. Jest to uzasadnione choćby tym, że sąd przedstawiający pytanie prawne przyjmuje określoną regułę intertemporalną. Stwierdza bowiem, że „uznanie (ustalenie) statusu repatrianta powinno być dokonywane (…) wedle regulacji (…), które obowiązywały w czasie powrotu do Ojczyzny (…) a nie w terminie właściwym dla ustalenia uprawnień z ubezpieczenia społecznego”.



4.1. Bezpośrednio po II wojnie światowej miała miejsce repatriacja zbiorowa na podstawie układów i umów międzynarodowych. Tę falę repatriacji wywołały przesunięcia granic i masowe wysiedlenia podczas II wojny światowej. Chodziło tu o organizację powrotu do Polski z obszarów innych państw ludności polskiej bez względu na posiadane przez nią obywatelstwo. W literaturze wskazuje się, że repatriacja ta obejmowała przede wszystkim ludność, która znalazła się poza granicami kraju wskutek działań wojennych lub wskutek zmiany granic, ale także osoby, które jeszcze przed I wojną światową bądź w okresie międzywojennym wyemigrowały z Polski, i przebywając za granicą, nabyły obywatelstwo obce (zob. W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, s. 117 i n.; J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemca w orzecznictwie, Warszawa 2001, s. 99 i n., S. Łodziński, Repatriacja osób narodowości lub pochodzenia polskiego w latach 1989-1997. Problemy prawne i instytucjonalne, Informacja nr 586 BAS). W dekrecie PKWN z dnia 7 października 1944 r. o utworzeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego (Dz. U. z 1945 r. Nr 24, poz. 145) postanowiono, że do zakresu działania tworzonego urzędu należy „organizacja repatriacji ludności z obszarów innych państw na terytorium Państwa Polskiego” (art. 2 lit. a). A zatem w tym okresie repatriacja miała charakter masowy, a organizowana i wykonywana była przez specjalnie do tego celu powołane instytucje i urzędy centralne. Pojęcie repatriacji nie było wówczas prawnie zdefiniowane i przyjąć można, że nadawano mu szerokie, słownikowe znaczenie.

Ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25; dalej: ustawa o obywatelstwie z 1951 r.) w art. 10 ust. 3 stanowiła, że: „Osoby, przybywające do Polski jako repatrianci w trybie ustalonym przez właściwe władze, nabywają obywatelstwo polskie z mocy prawa”. Chodziło tu o uregulowanie kwestii obywatelstwa osób przybyłych do Polski w pierwszych latach po zakończeniu II wojny światowej. Sformułowanie tego przepisu sugeruje, że – podobnie jak we wcześniejszych unormowaniach – przyjmuje on szerokie pojęcie repatriacji, innymi słowy – można wnosić, że w tym czasie można było powrócić do kraju jako repatriant i nie nabyć obywatelstwa, ponieważ miało się je w momencie powrotu.

Na marginesie można zauważyć, że obowiązująca wcześniej ustawa z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 7, poz. 44, ze zm.) przewidywała nabycie obywatelstwa polskiego przez cudzoziemców polskiego pochodzenia w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych (art. 3 tej ustawy stanowił: „Obywatele państw innych pochodzenia polskiego oraz ich potomkowie uznani będą za obywateli Państwa Polskiego, skoro po powrocie do Polskiego Państwa w urzędzie administracyjnym miejsca swego zamieszkania złożą dowody pochodzenia polskiego wraz z oświadczeniem, że chcą być obywatelami polskimi i zrzekają się obywatelstwa innego państwa”).

W ustawie o obywatelstwie z 1951 r. także nie zawarto definicji repatrianta. Repatriantem był więc ten, kto przybył do Polski w takim charakterze, w trybie ustalonym przez właściwe władze. Ustawa weszła w życie już po zakończeniu akcji przesiedleńczych. Należy tu wspomnieć, że po wejściu w życie tej ustawy została jeszcze zawarta w dniu 25 marca 1957 r. umowa między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222), która zawężała krąg osób uprawnionych do repatriacji do osób narodowości polskiej, mających 17 września 1939 r. obywatelstwo polskie oraz ich dzieci, ale z ograniczeniami sprecyzowanymi w art. 1 umowy. Ta ostatnia repatriacja, w przeciwieństwie do poprzednich, organizowanych przez odpowiednie władze, odbywała się w trybie indywidualnym, na zasadzie specjalnych zaświadczeń wydawanych przez urzędy milicji miejsca zamieszkania i miała zostać zakończona do 31 grudnia 1958 r.

Przybywający w trybie zbiorowych akcji przesiedleńczych Polacy otrzymali w Polsce odpowiednie dokumenty stwierdzające fakt ich repatriacji: a) w latach 1945-1954 Państwowy Urząd Repatriacyjny wydawał Kartę repatrianta; b) po 1954 r. zaświadczenie o repatriacji wystawiał Departament Społeczno-Administracyjny Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.



4.2. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o obywatelstwie z 1962 r.) przewidywała nabycie obywatelstwa polskiego z mocy prawa przez osoby przybywające do Polski jako repatrianci (art. 12 ust. 1). Art. 12 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 105 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 114, poz. 739, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach z 1997 r.), czyli do 27 grudnia 1997 r., zawierał definicję repatrianta, stanowiąc, iż jest nim cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego.

Zgodnie z brzmieniem tych przepisów repatriant to cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego. Osoba taka może nabyć obywatelstwo polskie przez repatriację, jeśli:

1) była pochodzenia polskiego lub narodowości polskiej (ustawa nie precyzowała przy tym, jak dowodzić narodowości lub pochodzenia polskiego i jaka jest różnica między tymi określeniami),

2) chciała się osiedlić na stałe w Polsce,

3) za zezwoleniem właściwego organu polskiego (ustawa nie określała wprost o jaki organ chodzi, w orzecznictwie i literaturze uznawano, że chodzi tu o konsula w kraju, z którego cudzoziemiec przybywa do Polski).

Należy zauważyć, że wszystkie przepisy o treści analogicznej do przepisu zakwestionowanego w pytaniu prawnym są późniejsze niż ustawa o obywatelstwie z 1962 r. Ustawa o obywatelstwie z 1962 r. regulowała właściwość organów orzekających o uznaniu za obywatela polskiego (art. 17 – kompetencja ta należała najpierw do organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, potem do wojewody), nie wskazywała natomiast organu właściwego do orzekania o „uznaniu za repatrianta”. Takiej regulacji nie było w ogóle w obowiązującym wówczas porządku prawnym. Jeżeli tak, to mamy tu do czynienia ze związkiem tylko dwóch ustaw, co uwzględniono w praktyce przy interpretacji unormowań analogicznych do zawartego w przepisie kwestionowanym w pytaniu prawnym.

W uchwale 7 sędziów z 26 stycznia 1994 r. (sygn. akt II UZP 12/93, OSNC nr 7-8/1994, poz. 141) Sąd Najwyższy wskazał, że: „Sam fakt, że osoba ubiegająca się o świadczenie emerytalno-rentowe jest repatriantem, nie daje żadnych uprawnień do świadczeń, jednakże § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu tego zatrudnienia (Dz. U. Nr 17, poz. 81, w brzmieniu nadanym w Dz. U. z 1990 r. Nr 83, poz. 485), (…), stanowi, że: «Przy ustalaniu prawa do świadczeń uwzględnia się również okresy zatrudnienia osób, które w okresie tego zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów». Zasada ta została powtórzona w art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.). Pojęcie repatrianta, dla celów emerytalno-rentowych, było zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 września 1968 r. w sprawie świadczeń rentowych dla repatriantów (Dz. U. Nr 38, poz. 271) wydanym z upoważnienia art. 119 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 3, poz. 6, ze zm.). Na podstawie § 1 ust. 2 tego rozporządzenia repatriantem była osoba, która powróciła do kraju po Wyzwoleniu (po dniu 22 lipca 1944 r.) i uznana została za repatrianta przez właściwy organ administracji państwowej. Treść tego przepisu nie budziła żadnych wątpliwości i zarówno w praktyce, jak i orzecznictwie przyjmowano, że osoba ubiegająca się o świadczenia rentowe dla repatriantów, była obowiązana przedstawić odpowiedni dokument właściwego organu administracji państwowej o uznaniu za repatrianta”.

Sąd Najwyższy stwierdził, że w świetle art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. repatriacja jest instytucją prawną związaną z obywatelstwem i dlatego ocena, czy osoba zainteresowana jest repatriantem, powinna odbywać się w trybie przewidzianym w tej ustawie. Cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał na to osiedlenie się zezwolenie właściwego organu polskiego, jest uprawniony do uzyskania od właściwego organu administracji rządowej – w trybie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. – stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie art. 12 tejże ustawy. Sąd Najwyższy uznał przy tym, że „ustalanie statusu repatrianta” nie mieści się w granicach działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Na marginesie warto zauważyć, że zdaniem Sądu Najwyższego, uznanie za repatrianta ma znaczenie nie tylko w zakresie świadczeń emerytalno-rentowych, lecz powoduje określone konsekwencje w zakresie wynikającym z obowiązującej do dnia 14 września 1993 r. uchwały nr 145 Rady Ministrów, takie, jak przydział mieszkań, osadnictwo rolne, przyznawanie pożyczek na zagospodarowanie się, uznanie stopni wojskowych i inne. Wykonanie tej uchwały powierzono Pełnomocnikowi Rządu do Spraw Repatriacji, a następnie uchwałą nr 133 Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 1960 r. w sprawie zniesienia urzędu Pełnomocnika Rządu do Spraw Repatriacji (M. P. Nr 39, poz. 193), zadania i uprawnienia tego Pełnomocnika przekazano Ministrowi Spraw Wewnętrznych i jego organom.

Sąd Najwyższy odniósł się w tej uchwale do jeszcze jednego zagadnienia. Stwierdził bowiem, że nieuzasadniony jest pogląd, przyjmowany między innymi przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, że wszystkie przesłanki określone w art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., wyznaczające pojęcie repatrianta, muszą być spełnione w tym samym terminie, a w szczególności, że zamiar osiedlenia się na stałe w Polsce i zgoda polskiego organu na takie osiedlenie powinny być wyrażone jeszcze za granicą, przed przyjazdem danej osoby do Polski. To znaczy, że zgoda władz polskich na osiedlenie się na stałe w Polsce mogła nastąpić również po przybyciu do Polski (zob. też np. wyrok NSA z 28 grudnia 1994 r., sygn. akt V SA 1507/94, OSP nr 7-8/1996, poz. 131).

Na marginesie należy podkreślić, że Sąd Najwyższy zaznaczył w omawianej uchwale, że „z uwagi na aktualny i narastający zasięg rozpatrywanego zagadnienia (…) należy wskazać na pilną potrzebę uregulowania uprawnień emerytalno-rentowych osób przesiedlających się do Polski z terytorium innych państw, poprzez zawarcie odpowiednich umów międzypaństwowych, zwłaszcza z państwami powstałymi z byłego Związku Radzieckiego”.

Dla pełnego obrazu sytuacji w tym okresie, trzeba wskazać, że równolegle do omówionego poglądu Sądu Najwyższego zarysowało się istotne dla kwestii „uznania za repatrianta” stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie, że dopuszczalne jest wydanie decyzji deklaratoryjnej, iż osoba zainteresowana uzyskała obywatelstwo polskie z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., natomiast organ administracji nie jest właściwy do wydawania decyzji administracyjnych „w przedmiocie ustalenia statusu repatrianta” (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 747/95, 28 grudnia 1994 r., sygn. akt V SA 1507/94, 15 grudnia 1995 r., sygn. akt V SA 1002/95, ONSA nr 4/1996, poz. 183).

Na tle powołanej wyżej uchwały Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie, czy organem właściwym do wydania zaświadczenia o przybyciu przez określoną osobę do Polski jako repatriant lub dziecko repatrianta jest organ, w którego ewidencjach, rejestrach lub w innych danych znajdujących się w posiadaniu organu występują informacje świadczące: a) o przybyciu przez określoną osobę do Polski jako cudzoziemiec narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego z zamiarem osiedlenia się na stałe oraz b) o uzyskaniu zgody na takie osiedlenie się (zamieszkanie) ze strony odpowiedniego organu państwa polskiego, a w szczególności, czy owym organem jest wojewoda w związku z przysługującymi temu organowi kompetencjami do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 12 ust. 1-6 w związku z art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. oraz na podstawie art. 13 ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30, ze zm.). Trybunał w uchwale z 21 czerwca 1995 r. (sygn. W 16/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 24) ustalił, że każdy organ administracji państwowej, a w tym wojewoda, jest zobowiązany na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. do wydania zaświadczenia stanowiącego potwierdzenie faktu przybycia danej osoby do Polski i okoliczności mających znaczenie dla uznania jej jako repatrianta lub dziecka repatrianta w rozumieniu właściwych przepisów, jeżeli fakty te wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestru lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Warto tu przypomnieć, że zagadnienie prawne do Sądu Najwyższego zostało przedstawione przez Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z następującym stanem faktycznym. Małżonkowie narodowości polskiej, obywatele Związku Radzieckiego, zgłosili w 1969 r. w polskim konsulacie wniosek o zezwolenie na stały pobyt w Polsce. W 1972 r. przybyli do Polski na podstawie paszportów radzieckich z wizami pobytowymi. W 1989 r. uzyskali zwolnienie z obywatelstwa Związku Radzieckiego, a w 1991 r. zostali uznani w drodze decyzji wojewody, wydanej na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r., za obywateli polskich. W postępowaniu o świadczenia emerytalne zostali pouczeni przez organ rentowy, że warunkiem zaliczenia ich okresu zatrudnienia w Związku Radzieckim do okresu ubezpieczenia jest przedstawienie dokumentu stwierdzającego nabycie obywatelstwa polskiego w trybie art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. Tylko bowiem nabycie obywatelstwa polskiego we wskazanym trybie uzasadnia uznanie za repatriantów. Wojewoda nie uwzględnił jednak wniosku o zmianę decyzji co do sposobu nabycia przez nich obywatelstwa polskiego.

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że do nabycia obywatelstwa polskiego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. konieczne jest uzyskanie zgody organu reprezentującego Polskę za granicą, a więc właściwego polskiego konsula na repatriację. W przypadku tym cudzoziemiec z chwilą przekroczenia polskiej granicy nabywa z mocy prawa obywatelstwo polskie na podstawie zezwolenia na repatriację. Status „repatrianta” osoby, która na tej drodze uzyskała obywatelstwo polskie, jest niewątpliwy także dla organów rentowych. Zdaniem Trybunału, przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym nie stawiają jednak wymogu nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, a jedynie powrotu do kraju i uznania za repatrianta. Wykładnia językowa art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy rewaloryzacyjnej wskazuje, że za repatriantów w jego rozumieniu należy uważać także osoby, które nabyły obywatelstwo na innej drodze aniżeli repatriacja. Zezwolenie na osiedlenie się na stałe cudzoziemcom wydaje wojewoda i on może na wniosek tego cudzoziemca, po upływie pięciu lat zamieszkiwania w Polsce, uznać go za obywatela polskiego bez względu na to, czy jest on pochodzenia lub narodowości polskiej. Cudzoziemcy, którzy na tej drodze nabyli obywatelstwo polskie, a są pochodzenia lub narodowości polskiej, występują na ogół o uznanie ich za repatriantów w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym. Problem ten dotyczy także cudzoziemców narodowości lub pochodzenia polskiego, którym obywatelstwo polskie nadał Prezydent Rzeczypospolitej. Trybunał zauważył tu, że przepisy o zaopatrzeniu emerytalnym nie stawiają wymogu nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, ale jedynie wymóg powrotu do kraju i uznania za repatrianta

Po uchwale Trybunału Konstytucyjnego Sąd Najwyższy w swym orzecznictwie przyjął między innymi, że każdy cudzoziemiec narodowości lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał na takie osiedlenie zezwolenie właściwego organu polskiego, jest repatriantem w rozumieniu art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. i z mocy prawa nabywa polskie obywatelstwo, a także że organ rentowy ma obowiązek pouczenia osoby, która twierdzi, że jest repatriantem, a nie posiada tzw. karty repatriacyjnej, o sposobie udowodnienia tej okoliczności, zgodnie z obowiązującym prawem (zob. wyroki SN z: 18 listopada 1994 r., sygn. akt II URN 46/94, OSNP nr 7/1995, poz. 91, 28 maja 1996 r., sygn. akt II URN 11/96, OSNP nr 22/1996, poz. 345). Sąd Najwyższy wskazał: „(...) obecnie wojewodowie są tymi organami, które dysponują lub powinny dysponować danymi urzędowymi o tym, czy określone osoby nabyły z mocy prawa obywatelstwo polskie z tej przyczyny, że przybyły do Polski jako repatrianci bądź dzieci repatriantów. Z tego powodu można zatem – w świetle art. 218 k.p.a. – przyjmować, że obecnie wojewodowie są organami właściwymi do wydawania zaświadczeń zawierających urzędowe potwierdzenie faktu przybycia do Polski przez określoną osobę w charakterze repatrianta bądź dziecka repatrianta – dla potrzeb postępowania w sprawach emerytalno-rentowych. (…) Ponadto takim niewątpliwym dowodem dla oceny wnioskodawcy jako repatrianta, mogą być decyzje o nabyciu obywatelstwa z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 1 ww. ustawy o obywatelstwie polskim, skoro decyzja taka jest wydawana osobom spełniającym wymagania art. 12 ust. 2 tej ustawy, tj. repatriantom. Wydanie przez Wojewodę K. w dniu 5 marca 1993 r. decyzji o uznaniu wnioskodawcy za obywatela polskiego nie wyklucza możliwości reasumpcji decyzji, przez jej uchylenie przez Wojewodę i stwierdzenie nabycia obywatelstwa polskiego na mocy art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 roku o obywatelstwie polskim, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem statusu repatrianta. (…)” (wyrok SN, sygn. II URN 46/94).

Podsumowując omawianie tego okresu, można zauważyć, że charakteryzował się on brakiem uregulowania odrębnej procedury „uznania za repatrianta”, co więcej – obowiązujące przepisy nie przesądzały, jakiego rodzaju akty administracyjne (decyzje, zaświadczenia itp.) są właściwą formą rozstrzygnięcia o statusie repatrianta dla potrzeb emerytalnych. W drodze wykładni przyjmowano, że „uznany za repatrianta” może być cudzoziemiec pochodzenia lub narodowości polskiej, który osiedlił się na stałe w Polsce: 1) za zezwoleniem właściwego organu polskiego (tu: konsula) na repatriację i ex lege uzyskał obywatelstwo polskie lub 2) uzyskał obywatelstwo polskie w drodze uznania za obywatela przez wojewodę. W każdym jednak wypadku była to osoba, która w chwili powrotu do kraju nie była obywatelem polskim.

Wydaje się, że na tym tle trzeba odczytywać pogląd zawarty w stanowisku Sejmu, że choć w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS mówi się o „uznaniu za repatrianta”, co mogłoby sugerować, że przepis ten dotyczy jedynie osób, których status został zrównany ze statusem repatrianta po przeprowadzeniu określonej procedury administracyjnej, to obejmuje on także sytuację nabycia statusu repatrianta z mocy prawa.

Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że w omawianym okresie kwestie posiadania obywatelstwa, ze względu na uwarunkowania historyczne, nie rysowały się jednoznacznie. Organy stosujące prawo ze względów słusznościowych przyjmowały różne interpretacje obowiązujących przepisów. Warto dla zobrazowania tego przytoczyć fragment z uchwały SN z 22 marca 1989 r. (sygn. akt III UZP 9/89, OSNC nr 6/1990, poz. 79): „(...) obywatele polscy, którzy zamieszkiwali na terenach polskich, włączonych po 17 września 1939 r. do obszaru państwowego ZSRR nie utracili obywatelstwa polskiego, pomimo nadania im obywatelstwa radzieckiego oraz pełnienia służby w Armii Radzieckiej. O zachowaniu (...) obywatelstwa polskiego świadczy ponadto fakt, że były one objęte repatriacją na tereny Polski Ludowej, a więc zostały potraktowane jako obywatele polscy”.



4.3. Kolejne zmiany w obszarze regulacji dotyczących statusu repatrianta zostały wprowadzone przez ustawę o cudzoziemcach z 1997 r. Art. 12 ust. 2 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. został zmieniony przez jej art. 105 pkt 2 i uzyskał następujące brzmienie: „Repatriantem jest osoba, która przybyła do Polski na podstawie wizy repatriacyjnej. Tryb i zasady udzielania wizy repatriacyjnej określają przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 114, poz. 739)”.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu wizę repatriacyjną wydaje się cudzoziemcowi narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który zamierza przesiedlić się na stałe do Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 40 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.; dalej: ustawa o repatriacji) skreślono w art. 10 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wyrazy „narodowości polskiej lub”. Ustawą zmieniającą z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 42, poz. 475, ze zm.) zmieniono treść art. 10 oraz dodano art. 10a ust. 1 i 7 w następującym brzmieniu: „1. Cudzoziemcowi polskiego pochodzenia można wydać wizę w celu repatriacji.; (…) 7. Zasady i tryb wydawania wizy w celu repatriacji określa ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. Nr 106, poz. 1118 i z 2001 r. Nr 42, poz. 475), z zastrzeżeniem art. 79 ust. 3 i 5”.

Należy tu zaznaczyć, że w przepisach przejściowych ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. zamieszczony został art. 109 między innymi o następującej treści: „1. Cudzoziemiec, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 1 stycznia 1992 r. do dnia 31 grudnia 1996 r., na podstawie uzyskanego przed przyjazdem zezwolenia na pobyt stały wydanego na podstawie art. 13 ustawy, o której mowa w art. 112, i przebywa na nim nieprzerwanie, może w okresie do dnia 31 grudnia 1998 r. złożyć wniosek o uznanie go za obywatela polskiego; 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, składa się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; 3. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyda decyzję o uznaniu cudzoziemca za obywatela polskiego, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące warunki: 1) jest narodowości polskiej lub ma pochodzenie polskie, 2) ma w Rzeczypospolitej Polskiej zapewnione mieszkanie i utrzymanie; w takim wypadku przepis art. 19 ust. 3 stosuje się odpowiednio, 3) nie zachodzi w jego wypadku żadna z okoliczności określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2-6. 4. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o której mowa w ust. 3, nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. (…) 7. Osobie, która nabyła obywatelstwo polskie w trybie określonym w ust. 3, przysługują wszelkie uprawnienia, jakie przepisy prawa wiążą z uzyskaniem obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji lub uznaniem za repatrianta”.



4.4. Podsumowując omawianie stanu prawnego obowiązującego do 2000 r. (wejście w życie omawianej niżej ustawy o repatriacji), należy podkreślić, że poza krótkim okresem repatriacji zbiorowych po II wojnie światowej, repatriacja miała charakter indywidualny i była ściśle związana z regulacjami dotyczącymi obywatelstwa. Repatriantami – zgodnie z obowiązującymi przepisami – byli cudzoziemcy (osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego w chwili powrotu do kraju) pochodzenia polskiego (narodowości polskiej), którzy z racji powrotu do kraju uzyskiwali obywatelstwo polskie. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Departament Obywatelstwa i Repatriacji, w odpowiedzi na zapytanie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące praktyki organów administracji publicznej w zakresie nadawania „statusu repatrianta” w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy o repatriacji, w piśmie z 27 lutego 2012 r. (znak: DOiR II/643-17/2012) wskazało, iż do grudnia 1997 r. jedyną podstawą prawną repatriacji był art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. Ministerstwo podkreśliło, iż wobec istnienia luki prawnej w zakresie właściwości organów i trybu wydawania zezwoleń na stałe osiedlenie się w Polsce w ramach repatriacji, uzyskanie obywatelstwa w ten sposób było praktycznie niemożliwe. Ponadto stwierdziło, że przed wejściem w życie ustawy o repatriacji nie było podstaw prawnych do nadania statusu repatrianta osobom, które nabyły ex lege obywatelstwo polskie oraz które formalnie były obywatelami polskimi w chwili powrotu do kraju. Podobne okoliczności zostały wskazane w odpowiedzi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 marca 2001 r. na zapytanie nr 3159 posła na Sejm RP.



4.5. Opisany wyżej stan prawny został kolejno istotnie zmodyfikowany przez ustawę o repatriacji. Preambuła tej ustawy deklaruje, że powinnością państwa polskiego jest umożliwienie repatriacji Polakom, którzy pozostali na Wschodzie, a zwłaszcza w azjatyckiej części byłego Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, i na skutek deportacji, zesłań i innych prześladowań narodowościowych lub politycznych nie mogli się w Polsce nigdy osiedlić.

Ustawa o repatriacji utrzymała zasadę, że osoba przybywająca do Polski jako repatriant (na podstawie odpowiedniej wizy) nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa (art. 4 ustawy).

Art. 1 ustawy o repatriacji w brzmieniu pierwotnym stanowił:

„1. Ustawa określa zasady nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji, prawa repatrianta, a także zasady i tryb udzielania pomocy repatriantom i członkom ich rodzin.

2. Repatriantem jest osoba polskiego pochodzenia, która przybyła do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy repatriacyjnej z zamiarem osiedlenia się na stałe”.

Ust. 2 tego artykułu podlegał kolejnym zmianom, pierwszą z nich dokonano ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 42, poz. 475), nadając mu następujące brzmienie:

„Repatriantem jest osoba polskiego pochodzenia, która przybyła do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy w celu repatriacji z zamiarem osiedlenia się na stałe”.

W wymienionej nowelizacji (art. 2 pkt 1) skreślono art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r.

W wyniku następnych nowelizacji wyraz „wizy” zastąpiono wyrażeniem „wizy wjazdowej”, a potem „wizy krajowej (Dz. U. z 2003 r. Nr 175, poz. 1691, Dz. U. z 2008 r. Nr 216, poz. 1367).

Art. 16 ustawy o repatriacji w brzmieniu pierwotnym stanowił:

„1. Za repatrianta może być również uznana osoba, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) jest polskiego pochodzenia,

2) przed dniem wejścia w życie ustawy zamieszkiwała na stałe na terytorium, o którym mowa w art. 9 [Republiki Armenii, Republiki Azerbejdżańskiej, Republiki Gruzji, Republiki Kazachstanu, Republiki Kyrgyskiej, Republiki Tadżykistanu, Republiki Turkmenistanu, Republiki Uzbekistanu albo azjatyckiej części Federacji Rosyjskiej],

3) nie zachodzą co do niej okoliczności, o których mowa w art. 8 [utrata obywatelstwa polskiego nabytego w drodze repatriacji na podstawie niniejszej ustawy; repatriacja z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej albo Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej na podstawie umów repatriacyjnych zawartych w latach 1944-1957 przez Rzeczpospolitą Polską albo przez Polską Rzeczpospolitą Ludową z Białoruską Socjalistyczną Republiką Radziecką, Ukraińską Socjalistyczną Republiką Radziecką, Litewską Socjalistyczną Republiką Radziecką i Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich do jednego z państw będących stroną tych umów; działanie na szkodę podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej w czasie pobytu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej; uczestnictwo w łamaniu praw człowieka],

4) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w związku z pobieraniem nauki w szkole wyższej jako stypendyście strony polskiej na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi,

5) złoży wniosek do wojewody w terminie 12 miesięcy od ukończenia szkoły wyższej.

2. Organem właściwym do wydania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, o której mowa w ust. 1, jest wojewoda.

3. Osoba, o której mowa w ust. 1, nabywa obywatelstwo polskie z dniem, w którym decyzja o uznaniu za repatrianta stała się ostateczna.

4. Decyzja o uznaniu za repatrianta osoby, o której mowa w ust. 1, powoduje, że przy ustalaniu prawa tej osoby do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe.

5. Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 41 ust. 1 i 2, wzór wniosku o uznanie za repatrianta oraz wymagane dokumenty”.

Nowelizacją z 28 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 175, poz. 1691) art. 16 ust. 1 i 2 nadano nowe, następujące brzmienie:

„1. Za repatrianta może być uznana osoba, która spełnia łącznie następujące warunki:

1) jest polskiego pochodzenia,

2) przed dniem wejścia w życie ustawy zamieszkiwała na stałe na terytorium, o którym mowa w art. 9,

3) nie zachodzą wobec niej okoliczności, o których mowa w art. 8,

4) przebywała na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, udzielonego w związku z pobieraniem nauki w szkole wyższej na podstawie przepisów o podejmowaniu i odbywaniu studiów przez osoby niebędące obywatelami polskimi,

5) złoży wniosek do wojewody w terminie 12 miesięcy od ukończenia szkoły wyższej,

2. Organem właściwym do wydania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, o której mowa w ust. 1, jest wojewoda właściwy ze względu na zamierzone miejsce osiedlenia się tej osoby”.

Z punktu widzenia sprawy zawisłej przed sądem, który przedstawił pytanie prawne, istotne znaczenie ma przepis przejściowy ustawy o repatriacji, a mianowicie art. 41:

„1. Osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353), może być uznana za repatrianta, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki:

1) złoży w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wniosek o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania,

2) była w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie,

3) jest polskiego pochodzenia.

2. Za repatrianta może być również uznana osoba spełniająca łącznie następujące warunki:

1) złoży w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wniosek o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania,

2) jest polskiego pochodzenia,

3) przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się,

4) do 1991 r. zamieszkiwała na stałe, przez co najmniej 5 lat, na terytorium, o którym mowa w art. 9,

5) nie zachodzą co do niej okoliczności, o których mowa w art. 8 ustawy.

3. Do nabycia obywatelstwa polskiego przez niepełnoletniego [w tekście obowiązującym: małoletniego] pozostającego pod władzą rodzicielską osoby uznanej za repatrianta na podstawie ust. 2, stosuje się przepisy art. 7”.

4. Przepisy art. 16 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio.”

Jeżeli chodzi o wykładnię tej ustawy, istotne znaczenie ma przywołana w pytaniu prawnym uchwała Sądu Najwyższego z 11 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I UZP 6/08 (OSNP nr 9-10/2009, poz. 120), w której SN przyjął, że przy ustalaniu prawa do emerytury warunkiem niezbędnym uwzględnienia okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS jest – po wejściu w życie ustawy o repatriacji – przedstawienie przez wnioskodawcę decyzji o uznaniu go za repatrianta na podstawie art. 16 ust. 4 tej ustawy. Należy zauważyć, że w tle uchwały SN leży analogiczny stan faktyczny, jak w tle wcześniejszej uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Sąd Najwyższy przyjął między innymi, że postępowanie sądowe w sprawach dotyczących ubezpieczenia emerytalno-rentowego, które wszczynane jest w rezultacie odwołania wniesionego przez ubezpieczonego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ma charakter odwoławczy (weryfikujący ustalenia dokonane przez organ rentowy), a jego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem – w aspekcie formalnym i materialnym (a więc także merytorycznej zasadności) – decyzji wydanej przez organ rentowy na wniosek ubezpieczonego lub z urzędu. Jest zatem postępowaniem kontrolnym. Badanie owej „legalności” decyzji i orzekanie o niej jest możliwe tylko z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili wydawania decyzji. O zasadności przyznania lub odmowy przyznania świadczenia decydują okoliczności istniejące w chwili ustalania do niego prawa. W postępowaniu tym, inaczej niż w postępowaniu przed organem rentowym, sąd ustala wszystkie fakty mające znaczenie w sprawie, chyba że ich stwierdzenie zostało zastrzeżone ustawą dla innego organu. Sąd przywołał przy tym stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC nr 3/2008, poz. 30), że jedyne odstępstwo od związania sądu cywilnego decyzją administracyjną (i to w ograniczonym zakresie), w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji administracyjnej dotyczy przypadków kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący (pozorny), tj. w razie wydania decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury albo w przypadku oczywistego braku prawa materialnego administracyjnego. Sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji administracyjnej, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności, i jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu decyzja jest wadliwa.

Poza tym Sąd Najwyższy wskazał, że organ rentowy może uznać okresy zatrudnienia ubezpieczonego za granicą za okresy składkowe jedynie pod warunkiem, że wnioskodawca został uznany za repatrianta w odrębnym postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o repatriacji (art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS).

Zdaniem Sądu Najwyższego, to, że zgodnie z art. 4 ustawy o repatriacji, osoba przybywająca do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wjazdowej w celu repatriacji nabywa obywatelstwo polskie z mocy prawa z dniem przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej, nie oznacza jeszcze, że osoba, która w przeszłości, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, nabyła z mocy ustawy (podobnie jak obecnie) polskie obywatelstwo jako repatriant, zachowała status repatrianta w rozumieniu ustawy o repatriacji.

Sąd Najwyższy stwierdził, że uzyskanie statusu repatrianta w obowiązującym stanie prawnym może nastąpić, według art. 41 ustawy o repatriacji, na zasadach określonych w stosowanych odpowiednio art. 16 ust. 2-4 tej ustawy. To znaczy, że organem właściwym do wydania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, która nabyła obywatelstwo polskie na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, jest wojewoda właściwy ze względu na zamierzone miejsce osiedlenia się tej osoby, a (dopiero) decyzja o uznaniu za repatrianta powoduje, że przy ustalaniu prawa tej osoby do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe.

Przywołując uchwałę TK o sygn. W 16/94 i uchwałę SN o sygn. akt I UZP 6/08, sąd apelacyjny powołał tylko tezy w nich zawarte, nie dokonując ich transpozycji na sprawę, która się przed nim toczy, poza przyjęciem poglądu – w oparciu o wcześniejsze orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz zdanie odrębne do uchwały SN o sygn. akt I UZP 6/08 – że uznanie (ustalenie) statusu repatrianta powinno być dokonywane na podstawie regulacji prawnych, które obowiązywały w czasie powrotu do kraju, a nie w dacie ustalania uprawnień z ubezpieczenia społecznego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 2012 r. (sygn. SK 17/09, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 53) – po rozpoznaniu skargi konstytucyjnej skarżącej zatrudnionej w ZSRR w latach 1970-1991, która po powrocie do kraju nabyła obywatelstwo polskie na mocy postanowienia Prezydenta RP z 27 listopada 1996 r. i przed wejściem w życie ustawy o repatriacji nie starała się o uznanie za repatrianta – orzekł, że art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji w zakresie, w jakim uzależnia uznanie zatrudnienia za granicą jako okresu składkowego od przedłożenia decyzji o uznaniu za repatrianta, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z punktu widzenia dalszego wywodu należy wskazać, że Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku przychylił się do poglądu SN, zgodnie z którym decyzja wojewody, o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o repatriacji, dotycząca osoby o polskim pochodzeniu, jak i decyzja wydawana w trybie art. 41 tej ustawy w stosunku do osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy nabyły obywatelstwo polskie, jest wiążąca tak dla organu rentowego jak i dla sądu (sąd jest nią związany jako decyzją administracyjną pochodzącą od właściwego organu, wydaną w przewidzianym trybie i na podstawie obowiązującego prawa), stanowiąc co prawda akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania osoba ubiegająca się uzyskuje status repatrianta, z konsekwencjami (uprawnieniami) określonymi także w ustawie FUS. Trybunał stwierdził, że z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie wynika ani obowiązek korzystniejszego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego osób uznanych za repatriantów niż pozostałych osób, które nabyły obywatelstwo polskie w inny sposób, ani też prawo do zaliczenia okresów nieopłacania składek jako okresów składkowych przez sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Ustawodawca w ramach swobody kształtowania systemu ubezpieczeń społecznych jest legitymowany do uzależnienia nabycia prawa do emerytury od uprzedniego uzyskania przez zainteresowanego statusu repatrianta i przedstawienia dokumentu potwierdzającego uzyskanie takiego statusu.

Podsumowując, należy podkreślić, iż ustawa o repatriacji zawęziła wyraźnie przesłanki konieczne do uzyskania statusu repatrianta; z punktu widzenia sprawy zawisłej przed pytającym sądem istotne jest to, że ustawa ta konkretnie określiła zasięg terytorialny repatriacji.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na kilka okoliczności związanych z ratio tego aktu normatywnego. Projekt ustawy o repatriacji był projektem senackim. W projekcie (druk sejmowy nr 1204/III kadencja) proponowano szerokie rozumienie repatriacji, niezależne od posiadania obywatelstwa w okresie przebywania za granicą. Poprzedzony preambułą („W celu realizacji zapisanego w art. 52 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa osób pochodzenia polskiego do osiedlenia się na stałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi się, co następuje…”) art. 1 projektu brzmiał następująco: „1. Repatriantem jest zamieszkała na stałe za granicą osoba narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, która przybywa do Rzeczpospolitej Polskiej z zamiarem osiedlenia się na stałe. 2. Prawa repatrianta może uzyskać również osoba narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, mająca obywatelstwo obce, lub nie posiadająca żadnego obywatelstwa, przebywająca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się lub na zamieszkanie na czas oznaczony, o których mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 114 poz. 739, z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 162, poz. 1126), jeżeli oświadczy właściwemu organowi administracji, że zamierza osiedlić się w Rzeczpospolitej Polskiej na stałe”. Art. 2 tego projektu stanowił, że: „1. Jeżeli repatriant nie ma obywatelstwa polskiego, uzyskuje je z mocy prawa z chwilą przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polskiej. 2. Osoba, o której mowa w art. 1 ust. 2, uzyskuje obywatelstwo polskie z chwilą uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej jej narodowość polską lub pochodzenie polskie oraz nabycie obywatelstwa polskiego w trybie niniejszej ustawy”, z kolei zgodnie z art. 3: „Osoby, które mają uprawnienia repatrianta są w swych prawach i obowiązkach zrównane z obywatelami polskimi zamieszkałymi w kraju. Dotyczy to w szczególności: 1) zaliczenia do stażu pracy okresów pracy poza granicami kraju, 2) uwzględniania przy ustalaniu prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy okresów pracy lub innych zdarzeń warunkujących prawo do emerytury lub renty, które miały miejsce poza granicami kraju, 3) uwzględnienia przy określaniu uprawnień w zakresie świadczeń dla bezrobotnych zdarzeń jakie miały miejsce poza granicami kraju przed przybyciem do Rzeczypospolitej Polskiej”. W uzasadnieniu tego projektu wskazano: „Po dłuższym okresie czasu, gdy przepisy o repatriacji były bądź martwe, bądź też przestały obowiązywać nastąpiło wznowienie akcji repatriacyjnej, do czego bodźcem stały się przyjazdy Polaków z Kazachstanu. (…) Jednocześnie pierwsze, jak dotąd indywidualne, przyjazdy repatriantów pozwoliły na zebranie doświadczeń, które wykazały, że szereg zagadnień o dużej doniosłości praktycznej pozostaje poza regulacją prawną, lub – co gorsza – jest uregulowanych niewłaściwie. Stąd powstała koncepcja nowej regulacji prawnej. Projekt ustawy określa szerzej niż dotąd pojęcie repatrianta. Przede wszystkim nie łączy tego z pojęciem cudzoziemca. W warunkach częstego zjawiska podwójnego obywatelstwa, wypadków braku jakiegokolwiek obywatelstwa, długotrwałego zamieszkiwania poza granicami kraju obywateli polskich (nieraz od kilku pokoleń) repatriację należy ujmować szerzej, odnosząc ją do przeniesienia się do kraju osób narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego celem osiedlenia się w Rzeczpospolitej Polskiej na stałe. Punktem wyjścia do takiego ujęcia zagadnienia jest art. 52 ust. 5 Konstytucji, który prawo powrotu do kraju nie wiąże ze sprawą jakiegokolwiek obywatelstwa. (…) Oczywiście należy zdawać sobie sprawę z bardzo zróżnicowanej sytuacji repatriantów. Wszyscy oni winni mieć prawo do powrotu, do świadczeń socjalnych na równi z obywatelami polskimi zamieszkałymi w kraju, do wykonywania zawodu zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, wreszcie do swobodnego dostępu ich dzieci do kształcenia na wszystkich szczeblach nauczania, z uwzględnieniem specyficznej sytuacji, w jakiej znajdują się dzieci i młodzież wychowani w obcym środowisku. (…)”.

Założenie leżące u podstaw projektu senackiego istotnie różniło się od założeń rządowego projektu ustawy o obywatelstwie (druk nr 1408/III kadencja), który stał się projektem bazowym w pracach legislacyjnych nad ustawą o repatriacji, a w którym repatriacja związana została ściśle z obywatelstwem. Różnice te dobrze obrazuje wypowiedź podsekretarza stanu w MSWiA podczas posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Łączności z Polakami za Granicą w dniu 20 października 1999 r. (Biuletyn nr 2044/III kadnecja): „Zgodnie z prezentowanym projektem jednym ze sposobów nabycia obywatelstwa polskiego jest repatriacja – art. 28 –bowiem zdaniem rządu tak powinna być ona traktowana. Nie mówimy w tym przypadku o obywatelach polskich. Zdaniem rządu obywatel polski ma bowiem prawo osiedlania się na całym terytorium Polski, do wyboru miejsca zamieszkania, przyjazdu, pobytu, a także wyjazdu z Polski. Dlatego też nie powinny go dotyczyć przepisy o repatriacji. Nie stanowi też ona realizacji wymogu art. 52 ust. 5 konstytucji, albowiem – zdaniem rządu – ten przepis dotyczyć powinien tylko osób, które nie mają obywatelstwa polskiego i tylko w stosunku do tej grupy można, z powyższych względów, mówić o realizacji prawa do osiedlenia się w Polsce. Stosowne ułatwienia w tym zakresie gwarantujące każdej takiej osobie swobodny przyjazd do Polski i osiedlenie się na stałe zawarte są w projekcie w art. 51 pkt 2 poprzez odpowiednią zmianę ustawy o cudzoziemcach.

Wracając do repatriacji, rządowy projekt proponuje, aby uprawnionymi do nabycia obywatelstwa polskiego w tym trybie były osoby polskiego pochodzenia przybywające do Polski na podstawie wizy repatriacyjnej. Jednocześnie precyzuje, kogo uznaje się za osobę polskiego pochodzenia – art. 28 ust. 2.


Zdaniem rządu, skoro konstytucja używa określenia «polskie pochodzenie», to powinno ono być konsekwentnie stosowane. Można i należy dążyć do takiej konstrukcji prawnej tego terminu, w której narodowość polska będzie rozumiana jako rzeczywisty i dający się obiektywnie zmierzyć związek z Polską – poprzez znajomość języka, kultury, kultywowanie polskiej tradycji itp. Jednym z zasadniczych elementów terminu «pochodzenie polskie» jest jednak, jak sama nazwa wskazuje, pochodzenie od przodków, którzy posiadali obywatelstwo polskie.


Najbardziej istotną zmianą w zakresie repatriacji jest podmiotowe zawężenie repatriacji do osób zamieszkałych przed 1989 r. na terenach azjatyckiej części byłego ZSRR – Kazachstan, Syberia – oraz do osób, które nie mogły do Polski powrócić przed rokiem 1957 z terenów ZSRR na skutek represji politycznych oraz ich zstępnych. Tylko taka repatriacja dla żyjących ofiar systemu stalinowskiego i ich potomków, jako uprzywilejowana forma nabycia polskiego obywatelstwa, znajduje społeczne poparcie. Nie ma żadnego społecznego uzasadnienia, by przyznawać polskie emerytury lub zasiłki dla bezrobotnych, czy też zaliczać staże pracy poza granicami rodakom powracającym z kilkuletnich wojaży zagranicznych”.

Przebieg prac legislacyjnych potwierdza zatem, że założeniem ustawy o repatriacji jest powiązanie tej instytucji na poziomie normatywnym z uzyskaniem utraconego wcześniej obywatelstwa polskiego.



4.6. Mając na uwadze, że skarżący wrócił do Polski w 1980 r., a decyzja ZUS odmawiająca mu prawa do emerytury zapadła w 2009 r., podsumowując analizę stanu prawnego w tym okresie, należy zauważyć, że pojęcie „uznania za repatrianta” pojawiło się w regulacjach emerytalno-rentowych po wejściu w życie ustawy o obywatelstwie z 1962 r. (jako pierwsze zob. w § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1968 r. w sprawie świadczeń rentowych dla repatriantów, Dz. U. Nr 38, poz. 271). Ustawa o obywatelstwie z 1962 r. traktuje repatriację jako jedną z form uzyskania obywatelstwa polskiego. Takie jest założenie definicji repatrianta sformułowanej w art. 12 tej ustawy, ale także późniejszych regulacji: ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. (wiza repatriacyjna) oraz ustawy o repatriacji (wiza krajowa w celu repatriacji, przy czym dopiero ustawa o repatriacji konkretnie wyznacza zasięg terytorialny repatriacji). Wszystkie te akty prawne wiążą status repatrianta z nieposiadaniem obywatelstwa polskiego w okresie przebywania za granicą. Orzeczenie TK w sprawie o sygn. W 16/94 i późniejsze orzecznictwo sądowe (np. wyrok SN z 1 grudnia 2000 r., sygn. akt II UKN 227/00, OSNP nr 14/2002, poz. 344) status taki przyznają także cudzoziemcom, narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, którzy powrócili do kraju po 22 lipca 1944 r., otrzymali zezwolenie właściwego organu na pobyt stały oraz uzyskali obywatelstwo nie ex lege w momencie repatriacji (powrotu do kraju), ale na innej podstawie niż określona w art. 12 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. W omówionym okresie nie było zatem podstaw prawnych do uznania za repatrianta osoby, która w okresie pobytu za granicą miała obywatelstwo polskie.



5. Problem leżący u podstaw pytania prawnego dotyczy wieloelementowego mechanizmu, przy czym poszczególne jego elementy są zawarte w wielu aktach normatywnych regulujących różne dziedziny, operujących różnymi regułami intertemporalnymi oraz mających różne cele, a mianowicie ustaw o obywatelstwie, o repatriacji i ustaw emerytalnych. W ustawie o obywatelstwie chodzi o określenie sposobu nabycia obywatelstwa, tu w szczególny sposób – w drodze repatriacji, w ustawie o repatriacji – chodzi o umożliwienie powrotu do kraju tym osobom pochodzenia polskiego (narodowości polskiej), które pozbawiono obywatelstwa głównie wskutek wydarzeń związanych z II wojną światową, i wreszcie w ustawach emerytalnych – chodzi o określenie zasad korzystania ze środków funduszu ubezpieczeń społecznych współtworzonego przez ogół ubezpieczonych i wspieranego przez dotacje budżetowe na zasadzie solidaryzmu ubezpieczonych (z uwzględnieniem różnic pojęciowych związanych ze zmianą systemu zabezpieczeniowego na ubezpieczeniowy). W punkcie 4 tej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny przeanalizował stan prawny wyznaczony ustawami o obywatelstwie i o repatriacji. Mając na uwadze, że zakwestionowany w pytaniu prawnym art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS statuuje przywilej składkowy, a sąd zakresowo kwestionuje go jako nieobejmujący osób, które w okresie zatrudniania za granicą były obywatelami polskimi, trzeba jeszcze przedstawić regulacje emerytalne dotyczące zaliczania obywatelom do okresów składkowych/nieskładkowych okresu zatrudnienia za granicą.

Już ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym z 1968 r. przyjmowała jako zasadę, że świadczenia w niej przewidziane przysługują z tytułu zatrudnienia na obszarze państwa polskiego, jeżeli osoby zatrudnione pobierały w tych okresach wynagrodzenie lub zasiłki z ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby i macierzyństwa (art. 8 ust. 1), analogicznie traktowane były okresy zatrudnienia obywateli polskich za granicą po wyzwoleniu w polskich przedstawicielstwach i misjach oraz delegowanych do międzynarodowych instytucji lub komisji (art. 8 ust. 2). Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 8 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z 1968 r. przewodniczący Komitetu Pracy i Płac (później: Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych) określał, jakie okresy zatrudnienia uważa się za okresy zatrudnienia na obszarze państwa polskiego oraz jakie okresy zatrudnienia obywateli polskich za granicą uważa się za okresy zatrudnienia na obszarze państwa polskiego. Można ogólnie wskazać, że okresami takimi były między innymi okresy zatrudnienia przed wyzwoleniem na obszarach, które wcześniej wchodziły w skład państwa polskiego, oraz okresy zatrudnienia obywateli polskich za granicą, skierowanych do pracy (za zgodą) właściwych polskich organów państwowych (zob. rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Pracy i Płac z dnia 8 sierpnia 1968 r. w sprawie okresów zatrudnienia na obszarze Państwa Polskiego, okresów zatrudnienia za granicą i udzielania świadczeń z tytułu tych okresów oraz zbiegu świadczeń z tytułu zatrudnienia w Polsce ze świadczeniami z instytucji zagranicznych, Dz. U. Nr 32, poz. 220, oraz rozporządzenie z 1979 r.).

Podobnie jak wcześniejszy akt prawny, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym z 1982 r. stanowiła, że świadczenia na warunkach i w wysokości w tej ustawie określonych przysługują z tytułu zatrudnienia na obszarze państwa polskiego. Co do zasady, tak jak wcześniej, podmiotami uprawnionymi do świadczeń emerytalnych i rentowych na warunkach ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z 1982 r. byli obywatele polscy, przy czym do okresów zatrudnienia na obszarze państwa polskiego zaliczano także okresy zatrudnienia wykonywanego na terenach wchodzących w skład Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz zatrudnienia na terenach wchodzących w skład państwa polskiego przed ustaleniem jego obecnych granic (art. 9 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym z 1982 r.). Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 1 przy ustalaniu świadczeń określonych w ustawie uwzględniano również okresy zatrudnienia obywateli polskich za granicą w polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych i urzędach konsularnych, w stałych przedstawicielstwach przy Organizacji Narodów Zjednoczonych i innych misjach lub misjach specjalnych, a także w innych polskich placówkach, instytucjach lub przedsiębiorstwach, do których zostali delegowani lub skierowani. Przepis ten w ustępie drugim upoważniał Radę Ministrów do ustalenia, w drodze rozporządzenia, okresów zatrudnienia obywateli polskich za granicą innych niż wymienione w ust. 1, w tym również okresów zatrudnienia repatriantów, które uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczeń określonych w ustawie, oraz warunki i zasady udzielania świadczeń z tytułu tego zatrudnienia.

Rada Ministrów, wykonując powyższe upoważnienie w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 1984 r., do okresów takich zaliczyła okresy zatrudnienia obywateli polskich za granicą w organizacjach międzynarodowych, zagranicznych instytucjach i zakładach, do których zostali skierowani w ramach współpracy międzynarodowej lub w których byli zatrudnieni za zgodą właściwych władz polskich (zgoda nie jest wymagana od pracowników, którzy wyjechali za granicę przed 9 maja 1945 r.). Przy czym – zgodnie z § 2 ust. 2 – wymienione w ust. 1 okresy zatrudnienia oraz okresy zatrudnienia za granicą u pracodawców zagranicznych na podstawie umów, o których mowa w art. 26 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446, ze zm.; chodzi tu o zatrudnienie obywateli polskich za granicą u pracodawców zagranicznych realizowane na podstawie: 1) umów międzynarodowych, 2) umów zawartych przez upoważnione jednostki kierujące z obywatelami polskimi kierowanymi przez te jednostki do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, 3) umów zawieranych przez obywateli polskich z pracodawcami zagranicznymi), przypadające po 1 stycznia 1990 r., uwzględnia się pod warunkiem uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne w Polsce.

Ustawa FUS, przyznająca przewidziane w niej świadczenia ubezpieczonym, wymienia dwa rodzaje okresów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń i ich wysokości, tzw. okresy składkowe i nieskładkowe. Pojęcie okresów składkowych i nieskładkowych nie było znane we wcześniejszym stanie prawnym, i dlatego ustawa FUS jest aktem swoiście przejściowym – kwalifikuje do nowego systemu okresy zatrudnienia przypadające przed jej wejściem w życie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy FUS za okresy składkowe uważa się między innymi przypadające przed 15 listopada 1991 r. następujące okresy, za które została opłacona składka na ubezpieczenie społeczne albo za które nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne: 1) zatrudnienia po ukończeniu 15 lat życia: a) na obszarze państwa polskiego – w wymiarze nie niższym niż połowa pełnego wymiaru czasu pracy, jeżeli w tych okresach pracownik pobierał wynagrodzenie lub zasiłki z ubezpieczenia społecznego: chorobowy, macierzyński lub opiekuńczy albo rentę chorobową, b) obywateli polskich za granicą – w polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych i urzędach konsularnych, w stałych przedstawicielstwach przy Organizacji Narodów Zjednoczonych i w innych misjach lub misjach specjalnych, a także w innych polskich placówkach, instytucjach lub przedsiębiorstwach, do których zostali delegowani lub skierowani; dotyczy to również członków rodziny delegowanego lub skierowanego tam pracownika, którzy podjęli zatrudnienie w tych placówkach w czasie pobytu za granicą, c) obywateli polskich za granicą – w organizacjach międzynarodowych, zagranicznych instytucjach i w zakładach, do których zostali skierowani w ramach współpracy międzynarodowej lub w których byli zatrudnieni za zgodą właściwych władz polskich; zgoda nie jest wymagana w stosunku do pracowników, którzy wyjechali za granicę przed 9 maja 1945 r., d) obywateli polskich za granicą – u innych pracodawców zagranicznych, jeżeli w okresie pracy za granicą były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne w Polsce.

Wszystkie omówione akty prawne z zakresu zabezpieczenia i ubezpieczenia społecznego przyjmują jako zasadę objęcie systemem świadczeń obywateli, którzy – najogólniej rzecz ujmując – z racji zatrudnienia są uprawnieni do pomocy państwa lub partycypują w systemie ubezpieczeniowym.

Przyjęty w ustawie FUS mechanizm zaliczania obywatelom polskim zatrudnienia na terytorium RP lub poza nim jest pełny w tym sensie, że z punktu widzenia ratio tej ustawy obejmuje wszystkie możliwe sytuacje. Obywatele zatrudnieni na terytorium RP są ubezpieczeni, obywatele pracujący poza granicami kraju mogą dobrowolnie odprowadzać składki na fundusz, bądź składki odprowadzane za granicą zalicza się im – na zasadzie wzajemności – jako składki odprowadzane do funduszu. Uwzględniając kontekst normatywny ustawy FUS, art. 6 ust. 1 pkt 9 tej ustawy – inaczej niż to przyjmuje pytający sąd – nie wprowadza zróżnicowania na obywateli i nieobywateli; dotyczy on obywateli, przy czym w tej grupie wyróżnia takie osoby, które w okresie pracy za granicą obywatelstwa nie posiadały, ale są pochodzenia lub narodowości polskiej, znalazły się poza granicami kraju wskutek szczególnych i niezależnych od nich okoliczności związanych z II wojną światową. Tej grupie ustawodawca przyznaje przywilej. Na płaszczyźnie regulacji emerytalnych kontekst normatywny problemu przedstawionego w pytaniu prawnym jest inny niż zakłada pytający sąd: posiadanie obywatelstwa przez skarżącego w okresie pobytu w Chinach powoduje zaliczenie go do kategorii „obywateli pracujących za granicą”, których sytuacja jest regulowana w innych przepisach niż art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, a mianowicie w art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. c i d. Pytający sąd w ogóle nie rozważa możliwości innej kwalifikacji stanu faktycznego zawisłej przed nim sprawy.



6. Trybunał Konstytucyjny – mając na względzie dokonaną wyżej analizę stanu prawnego i praktyki stosowania unormowań dotyczących repatriantów w poszczególnych okresach – przychylił się do stanowiska o braku przesłanki funkcjonalnej, opierając je na szeregu argumentów.

Pytający sąd ma obowiązek wykazać istnienie przesłanki funkcjonalnej. Jak wskazano w punkcie 1 tej części uzasadnienia, dopełnienie tego obowiązku nie następuje przez powtórzenie ogólnej formuły ustawowej, ale wymaga ono wykazania, że in casu spełniony jest konstytucyjny warunek dopuszczalności pytania prawnego. Sąd apelacyjny w postanowieniu z 11 października 2010 r. wskazał, że uznanie, iż praca skarżącego w Chinach podlega zaliczeniu jako okres składkowy, otworzy mu drogę do przyznania emerytury pomostowej. Tylko że nie jest to równoznaczne z tym, że uznanie niekonstytucyjności art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS w zakresie, w jakim zatrudnienie za granicą osób, które powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów, uznaje za okresy składkowe tylko wobec tych osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, wpłynie w taki sposób na treść rozstrzygnięcia sądu apelacyjnego.

Art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS zawiera kilka przesłanek: brak obywatelstwa w okresie zatrudnienia za granicą, powrót do kraju po 22 lipca 1944 r. i uznanie za repatrianta. Przesłanki te nie są rozłączne, ich zakresy przecinają się. Normatywnie odrębne („autonomiczne”) ustalenie treści każdej z nich nie jest możliwe, co wykazała analiza stanu prawnego. W świetle tego przepisu nieobywatel to nie każda osoba nieposiadająca obywatelstwa, ale taka tylko, która jest pochodzenia (lub narodowości) polskiej i która mogła mieć to obywatelstwo w okresie przed zatrudnieniem za granicą oraz uzyskać je po powrocie do kraju. A zatem w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS nie ma podziału na obywateli i nieobywateli, co Trybunał Konstytucyjny już wcześniej zaznaczył. Przepis ten dotyczy osób, które powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. (a nie osób, które przyjechały do Polski po tej dacie), przy czym nie chodzi tu o każdą osobę, która powróciła po tej dacie. Wybrana przez ustawodawcę data ma nie tylko znaczenie symboliczne. Jurydycznie charakteryzuje ona cechy powrotu do kraju: chodzi tu o powrót w określonych warunkach osoby, która ze względu na okoliczności historyczne i polityczne znalazła się poza granicami kraju. Określenie „po Wyzwoleniu”, zawarte we wcześniejszych aktach normatywnych, sugeruje związek znajdowania się poza krajem i powrotu do niego z jednym w szczególności wydarzeniem historycznym – II wojną światową. Niewątpliwe jest przy tym, że nie spełniają przesłanki ustawowej ci, którzy wprawdzie wrócili do kraju po 22 lipca 1944 r., ale wyjechali z niego po tej dacie, niezależnie od tego, czy był to wyjazd dobrowolny, a następnie ponownie wrócili.

Wskazane wyżej cechy, jak i data powrotu do kraju, są jednocześnie elementami definicji „repatrianta”. Przy czym art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS mówi o „uznaniu za repatrianta”, a zatem zakłada istnienie jakiegoś aktu uznania przez organ administracji. Podział osób na „uznane za repatrianta” i „nieuznane za repatrianta” nie definiuje takich osób według cech materialnych, ale poprzez formalne wymaganie aktu uznania. To, kogo można uznać za repatrianta, określały przepisy zmieniające się w czasie, przy czym co najmniej od 1962 r. – jak wykazano w punkcie poprzedzającym – uznanie to mogło dotyczyć tylko osób, które nie miały obywatelstwa polskiego w momencie repatriacji. Takiego warunku skarżący nie spełnia – w chwili powrotu do kraju był on bowiem obywatelem polskim i, jak wynika z akt sądowych, dołączonych do pytania prawnego, obywatelstwa tego nigdy nie utracił. Postanowieniem z 28 maja 2009 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia dotyczącego nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji. Wskazał, że wrócił on do kraju z pobytu stałego w Chinach jako obywatel polski na podstawie paszportu konsularnego; obywatelstwo polskie posiada na podstawie art. 1 ustawy o obywatelstwie z 1962 r. W postanowieniu z 1 lipca 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy postanowienie wojewody, wskazując między innymi, że wojewoda zasadnie zwrócił się do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej z zapytaniem, na jakiej podstawie wydała zaświadczenie, że przyjazd skarżącego do Polski miał charakter repatriacyjny. Ambasada poinformowała, że zaświadczenie to zostało wydane na podstawie dokumentów znajdujących się w archiwum wydziału konsularnego, i dołączyła w szczególności fotokopie świadectwa urodzenia skarżącego, paszportów konsularnych jego i matki oraz akty nadania obywatelstwa jego ojcu i dziadkowi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zgodnie z art. 219 k.p.a. w sytuacji, w której organ administracji nie potwierdzi istnienia stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie, wówczas odmawia wydania takiego zaświadczenia. Minister uznał, że „z prowadzonych przez Wojewodę (…) ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu jak również przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynika, że pan (…) kiedykolwiek uzyskał status repatrianta i nabył obywatelstwo polskie w trybie repatriacji”. Sąd – przyjmując odmienne założenie co do statusu skarżącego jako repatrianta – nie kwestionuje przepisów, które określają ten status, ale kwestionuje przepis przyznający przywilej osobom już zaliczonym do kategorii „uznanych za repatrianta”.

Sąd, który przedstawił pytanie prawne, nie rozstrzyga przy tym problemów interpretacyjnych, jakie nasuwają się w związku z treścią omówionych we wcześniejszych punktach tej części uzasadnienia aktów prawnych obowiązujących w różnych przedziałach czasu. Nie rozważa też na płaszczyźnie materialnej treści żadnej z przesłanek wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS. Argumentacja sądu przekonuje, że sąd z jednej strony zakłada istnienie jakichś cech materialnych „repatrianta” i że trzeba się tymi cechami charakteryzować, by zostać za repatrianta uznanym, z drugiej strony – założenie, że skarżący posiada status repatrianta, opiera na dowodzie w postaci dokumentu, tj. zaświadczenia ambasady polskiej pochodzącego z 2001 r., nie odnosząc się przy tym do odmiennych decyzji organów państwowych. Sąd nie wyróżnia płaszczyzny bycia repatriantem – tu nie rozważa różnic między definicją słownikową i definicją legalną, oraz płaszczyzny „uznania za repatrianta”. Tymczasem trzeba zwrócić uwagę, że nawet szeroka słownikowa definicja „repatrianta” odwołuje się do pewnych uwarunkowań sytuacyjnych, podkreślając, że repatriantem nie jest po prostu każdy, kto wraca do kraju. „Repatriacja” to „powrót do ojczystego kraju osób, które na skutek różnych okoliczności znalazły się czasowo poza jego granicami”, a „repatriant” to „osoba powracająca do kraju po długim pobycie na obczyźnie, zwykle jeniec wojenny, przesiedleniec, uchodźca itp.”. Z kolei „emigracja” to: a) wyjazd z ojczystego kraju do innego państwa w celu osiedlenia się tam na stałe lub na pewien okres; wychodźstwo, b) stały lub okresowy pobyt w innym państwie (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2008). Kwalifikując sytuację skarżącego, co najmniej przydatne byłoby więc ustalenie relacji pojęć „repatriant” i „emigrant wracający do kraju”.

Sąd nie ustosunkował się także do istotnego problemu interpretacyjnego, mianowicie czy w ogóle „uznanie za repatrianta” może dotyczyć osoby, która w okresie przebywania za granicą była obywatelem polskim (nie utraciła obywatelstwa polskiego), a także czy za repatrianta (w znaczeniu różnych obowiązujących przepisów) może być uznana każda osoba wracająca z jakiegokolwiek kraju po 22 lipca 1944 r. Tymczasem analiza stanu prawnego dowodzi, że de lege lata „uznanie za repatrianta” jest ściśle związane z kwestią obywatelstwa.

Warto tu zauważyć, po pierwsze, że wszyscy uczestnicy postępowania pomijają milczeniem konsekwencje okoliczności, z jakiego kraju skarżący powrócił, inaczej mówiąc – nie odnoszą się do zagadnienia terytorialnego zasięgu repatriacji, tak przecież ważnego w polskich regulacjach prawnych. Po drugie, żaden z uczestników postępowania nie odnosi się do różnic w zakresie form „uznawania za repatrianta” w poszczególnych przedziałach czasowych a wyznaczanych przez kolejno obowiązujące regulacje omówione w punkcie 4. W szczególności sąd nie uzasadnia, na podstawie jakich przepisów przyjmuje, że zaświadczenie wydane przez ambasadę w sprawie skarżącego ma oznaczać uznanie go za repatrianta, i dlaczego przyznaje mu pierwszeństwo przed decyzjami wojewody i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Konieczność rozstrzygnięcia tych kwestii jest aktualna niezależnie od treści reguły intertemporalnej przyjętej przez sąd na potrzeby toczącej się przed nim sprawy. Jest ona istotna dla interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, ale także dla interpretacji analogicznych przepisów zawartych we wcześniej obowiązujących aktach normatywnych. Treść art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS jest uwarunkowana konstrukcjami przyjętymi w ustawie o obywatelstwie z 1962 r., ustawie o cudzoziemcach z 1997 r. i ustawie o repatriacji. Jeżeli „uznanie za repatrianta” jest uzależnione od braku obywatelstwa w momencie repatriacji – a na to wskazuje analiza stanu prawnego i praktyki – wówczas na tle kwestionowanego przepisu w ogóle nie powstaje podnoszona przez sąd wątpliwość co do zróżnicowania uznawalności okresów zatrudnienia przed powrotem do Polski w grupie „repatriantów”. Jeszcze raz trzeba wskazać, że sąd w zasadzie zamiennie używa pojęć: „repatriant”, „status repatrianta”, „uznanie za repatrianta”, i zdaje się każdemu z nich nadawać najszersze, słownikowe znaczenie. Sąd zdaje się przyjmować jako wyjściowe założenie, które legło u podstaw senackiego projektu ustawy o repatriacji – szerokiego rozumienia repatriacji, niezależnego od posiadania obywatelstwa w okresie przebywania za granicą. Tylko, że takie pojęcie repatriacji nie zostało przyjęte w kolejno obowiązujących aktach normatywnych, z wyjątkiem powojennych repatriacji zbiorowych. Na podstawie analizy pytania prawnego, ale także zakresowego sformułowania jego przedmiotu, można mieć wątpliwość co do tego, czy sąd uwzględnia w procesie interpretacji całe otoczenie normatywne ustawy FUS. Na okoliczność tę zwraca uwagę w swym stanowisku Sejm. Chodzi tu o porównanie kwestionowanej regulacji w szczególności z art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. d, który mówi o zaliczeniu do okresów składkowych okresu zatrudnienia obywateli polskich za granicą. Ustawa FUS odróżnia bowiem sytuację repatriantów od sytuacji osób powracających do kraju z emigracji. Tym pierwszym przyznaje przywilej: przywraca się im obywatelstwo i zrównuje ich sytuację z sytuacją innych obywateli.

Problem przedstawiony w pytaniu prawnym można rozważać jeszcze inaczej, czego zresztą sąd także nie czyni: chodzi o rozważenie konsekwencji jednoczesnego obowiązywania: we wcześniejszym stanie prawnym – uchwały Rady Ministrów nr 145, w której zapewniono repatriantom zaopatrzenie emerytalne dla pracowników (§ 2 ust. 3 lit. d), oraz regulacji analogicznych do zakwestionowanego przepisu ustawy o FUS zawartych w kolejno obowiązujących aktach normatywnych z dziedziny emerytur i rent, w aktualnym stanie prawnym – art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji, zgodnie z którym decyzja o uznaniu za repatrianta powoduje, że przy ustalaniu prawa takiej osoby do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe i zakwestionowanego art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS; w szczególności chodzi o ustalenie, czy i jakie gwarancje wynikają z przepisów powołanych aktów normatywnych z dziedziny repatriacji i jakiej grupy osób dotyczą w poszczególnych przedziałach czasowych.

Przeprowadzona analiza stanu prawnego skłania do wniosku, że w obowiązujących przepisach uregulowano sytuację nie wszystkich osób, które spełniają materialne kryteria repatrianta w najszerszym, bo słownikowym znaczeniu. Pytanie prawne można bowiem interpretować w ten sposób, że sąd kwestionuje zaniechanie legislacyjne: to, że ustawodawca nie uregulował m.in. sytuacji osób, które są pochodzenia polskiego i wskutek uwarunkowań polityczno-historycznych nie utraciły wprawdzie formalnie obywatelstwa polskiego, ale nie miały swobody wyboru co do powrotu do kraju, w szczególności jeśli znalazły się w państwie totalitarnym. Nawet jednak gdyby rozpatrywać kwestię leżącą w tle pytania prawnego w kategoriach nie zaniechania, lecz pominięcia, to i tak zarzutu pominięcia nie można skierować do zakwestionowanego przepisu. Pominięcie tego rodzaju wynika z kolejno obowiązujących regulacji materialnych i intertemporalnych w dziedzinie repatriacji.

Okoliczności te wskazują, że w istocie u podstaw pytania prawnego sądu apelacyjnego leży problem interpretacji i subsumpcji. Tymczasem celem pytania prawnego jest wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku rozstrzygającego o tym, czy wskazana w pytaniu prawnym norma ma pozostać częścią porządku prawnego i – co więcej – eliminacja tej normy z systemu prawa ma wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed pytającym sądem. Rozstrzygnięcie o zgodności ustawy z Konstytucją jest więc problemem, który wykracza poza wymierzanie sprawiedliwości. Tymczasem pytanie prawne sądu apelacyjnego zostało tak postawione, że odpowiedź na nie wikłałaby Trybunał Konstytucyjny w dokonanie subsumpcji stanu faktycznego w sprawie toczącej się przed sądem, a Trybunał ze względu na charakter i cel toczącego się przed nim postępowania nie dysponuje dostatecznymi instrumentami kontroli poprawności aktu subsumpcji dokonywanej przez pytający sąd. Jednym ze środków właściwych do rozwiązywania problemów interpretacyjnych, tak złożonych jak w rozpatrywanej przez sąd sprawie, jest przedstawienie zagadnienia prawnego Sądowi Najwyższemu w celu usunięcia wątpliwości lub niejasności powstałych na tle stosowanych przepisów ustawowych. W sprawie zawisłej przed sądem chodzi o to, czy sytuacja prawna skarżącego jest na tyle podobna do sytuacji podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS, by skarżący mógł być objęty ustawowym przywilejem, lub do sytuacji podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. c i d. W rozważanym przypadku ewentualne przedstawienie zagadnienia prawnego jest na tyle istotne, że odpowiedź pozytywna na zadane pytanie wymagałaby naruszenia przyjętej w kulturze prawnej reguły interpretacyjnej, że do przepisów emerytalnych, zwłaszcza przyznających przywileje, nie stosuje się rozumowania a simili, a ponadto zerwania (lub jego modyfikacji co do okresów, w których w systemie prawa nie było odrębnej procedury „uznania za repatrianta”) ze stanowiskiem SN, że sąd jest związany decyzją administracyjną pochodzącą od właściwego organu, wydaną w przewidzianym trybie i na podstawie obowiązującego prawa. Należy przy tym podkreślić, że żadne z omówionych orzeczeń sądowych oraz orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczyło takich okoliczności, jakie występują w sprawie zawisłej przed pytającym sądem. Sąd – zajmując inne stanowisko niż SN – nie uzasadnił go, w szczególności nie wykazał, że skarżący jest repatriantem według którejkolwiek definicji legalnej. Pojęcie „repatrianta” ewoluowało; z upływem czasu i kolejnymi zmianami stanu prawnego uzyskiwało coraz węższy zakres, aż do wyraźnego zakreślenia terytorialnego zasięgu repatriacji.

Ponieważ sąd apelacyjny nie wskazał szczegółowo przesłanek podjęcia decyzji co do wyboru właściwej reguły intertemporalnej, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że jeśliby jednak sąd zastosował regułę przyjętą w uchwale SN o sygn. akt I UZP 6/08, to jego wątpliwości dotyczyłyby w istocie poszczególnych przepisów ustawy o repatriacji, a w szczególności treści jej przepisów przejściowych (lub tego, czego w tej treści brak) i relacji do regulacji poprzednio obowiązujących. Jeśliby natomiast zastosował regułę intertemporalną założoną w pytaniu prawnym, to jego wątpliwości dotykałyby w istocie wcześniej obowiązującego stanu prawnego, przede wszystkim ustawy o obywatelstwie z 1962 r., w tym braku odrębnej procedury „uznawania za repatrianta”. Zakwestionowany fragment art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS ma tylko charakter „refleksowy” wobec tych innych unormowań. Jeszcze raz należy podkreślić, że ustawa FUS ma charakter swoiście przejściowy, tymczasem pytający sąd zdaje się oczekiwać, że w ustawie tej będą rozstrzygnięcia materialne.

Trybunał Konstytucyjny dostrzegł problem leżący w tle pytania prawnego sądu apelacyjnego. Problem ten ma jednak charakter „rozproszony” w tym znaczeniu, że ma swe źródło w całym zespole regulacji obejmujących różne dziedziny i obowiązujących w różnych zakresach czasowych, przede wszystkim w ustawie o repatriacji. Sąd zadał pytanie prawne co do jednego z elementów owego złożonego mechanizmu, nie uprawdopodobniając, że wyrok Trybunału dotyczący tego jednego „elementu” będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy toczącej się przed pytającym sądem.

Trybunał zauważył, że analiza akt sądowych wskazuje na brak konsekwencji organów państwa co do kwalifikacji prawnej sytuacji skarżącego; wystarczy choćby porównać decyzje zaliczające okres jego zatrudnienia w Chinach dla przyznania zasiłku przedemerytalnego, zaświadczenie ambasady oraz decyzje wojewody i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2009 r. o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego nabycia obywatelstwa polskiego w drodze repatriacji. Trudno zaprzeczyć, że organy państwowe w momencie powrotu skarżącego do kraju i później działały w taki sposób, który usprawiedliwiał przekonanie skarżącego co do jednoznaczności jego statusu jako repatrianta (np. znajdujące się w aktach sądowych pisma wydziału konsularnego, pisma ZUS co do emerytury ojca skarżącego). Zdaniem Trybunału, okoliczności te nie są bez znaczenia w sprawie toczącej się przed pytającym sądem, w szczególności w świetle wyroku ETPC z 15 września 2009 r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce (skarga nr 10373/05), ale leżą one na płaszczyźnie stosowania prawa, a nie oceny konstytucyjności rozwiązania przyjętego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy FUS.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że sąd apelacyjny nie wykazał istnienia przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego. To znaczy, że postępowanie przez Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Na marginesie, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że dostrzegł liczne wątpliwości, ujawniające się podczas analizy stanu prawnego dotyczącego statusu repatriantów. Pytanie prawne postawione w niniejszej sprawie jest już kolejnym, które odnosi się do zagadnień z tej dziedziny. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w postanowieniu sygnalizacyjnym z 16 czerwca 2009 r. o sygn. S 4/09 (OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 96) wskazał, iż mając na uwadze cel repatriacji oraz skalę zjawiska, słusznym wydaje się uwzględnienie nietypowych sytuacji osób zatrudnionych za granicą, których składki nie były odprowadzane na polski Fundusz Ubezpieczeń Społecznych przy jednoczesnym braku międzynarodowych umów dwustronnych o świadczeniach wzajemnych. Trybunał Konstytucyjny czuje się zobligowany dodać, że z analizy regulacji prawnych dotyczących repatriantów, obowiązujących przynajmniej od wejścia w życie ustawy o obywatelstwie z 1962 r., wynika, że mimo sygnałów płynących choćby z orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych nadal brak pogłębionej refleksji nad potrzebą stworzenia regulacji dostosowanej do zmieniających się warunków i upływu czasu, a także mechanizmu umożliwiającego organom stosującym prawo, przede wszystkim sądom, odstąpienie w takich wyjątkowych sytuacjach z elementem dawnym, które ze względów aksjologicznych są porównywalne, od reguły interpretacyjnej, że do przepisów emerytalnych, zwłaszcza przyznających przywileje, nie stosuje się rozumowania a simili.



Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.