Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 82/15
POSTANOWIENIE
Dnia 20 listopada 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marian Kocon (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
SSN Marta Romańska
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa H. F. P. sp. z o.o. w W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Urzędu Celnego
w S. i T.
o zapłatę,
na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 20 listopada 2015 r.
na skutek zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny
postanowieniem z dnia 30 lipca 2015 r.,
"Czy jest działaniem bezprawnym w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.
podjęcie czynności karnoprocesowych w postępowaniu
karnoskarbowym przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego na podstawie
obowiązujących formalnie w krajowym porządku prawnym przepisów
ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz.
1540 ze zm.) uchwalonej z naruszeniem obowiązku notyfikacji
wynikającego z art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34 WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku (Dz.U. UE
L1998.204.37 ze zm.) i czy prowadzi ono do powstania
odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w związku
z podjęciem tych czynności?"
odmawia podjęcia uchwały.
2
UZASADNIENIE
W czterech połączonych do łącznego rozpoznania sprawach powodowa
spółka H. F. P. spółka z o.o. w W. domagała się na podstawie art. 417 § 1 k.c. od
Skarbu Państwa reprezentowanego przez Naczelnika Urzędu Celnego w S. i T.
zapłaty odszkodowania za szkodę poniesioną na skutek czynności podjętych w
stosunku do niej we wszczętych z inicjatywy funkcjonariuszy celnych
postępowaniach karnoskarbowych, polegających na zajęciu automatów do gry o
niskich wygranych wykorzystywanych poza kasynami gry oraz na uznaniu tych
automatów za dowód rzeczowy.
Sądy Okręgowe w S. i T. we wszystkich połączonych sprawach oddaliły
powództwa ze względu na niespełnienie określonych w art. 417 § 1 k.c. przesłanek
odpowiedzialności Skarbu Państwa. Nie można bowiem, zdaniem tych Sądów,
zarzucić funkcjonariuszom pozwanego, aby podejmowane przez nich działania były
bezprawne, skoro miały umocowanie w obowiązujących przepisach kodeksu
karnego skarbowego i kodeksu postępowania karnego oraz w art. 14 ust. 1 i art. 6
ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz.
1540 ze zm.; dalej: „u.g.h.”), które zabraniały urządzania gier na automatach poza
kasynami gry. Sądy wskazały, w związku z twierdzeniami powódki o
niedopuszczalności stosowania art. 14 ust.1 i art. 6 ust. 1 ustawy o grach
hazardowych, uchwalonych z naruszeniem przewidzianego w art. 8 ust. 1
dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.
(Dz.Urz. UE.L1998.204.37 ze zm.; dalej: „dyrektywa 98/34/WE”) wymagania
notyfikacji tych przepisów, że do oceny zgodności aktu normatywnego
z Konstytucją jest uprawniony wyłącznie Trybunał Konstytucyjny, który o tym się nie
wypowiadał. Ponadto Sądy wskazały na brak kompetencji Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie oceny obowiązywania i wykładni
prawa krajowego, która należy do stosujących to prawo organów krajowych, w tym
wypadku sądów powszechnych.
Sąd Apelacyjny przy rozpoznawaniu apelacji powódki powziął wątpliwość
wyrażoną w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu.
3
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.g.h. (w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia
12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, Dz.U. z 2015 r.,
poz. 1201), urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry pokera,
gier w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry na
zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej
koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy.
Przed nowelizacją przepis ten stanowił, że urządzanie gier cylindrycznych, gier
w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach
gry. Według art. 6 ust. 1 u.g.h., działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier
w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie
udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry.
Sądy Okręgowe orzekały w niniejszych sprawach przed wydaniem przez
Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 11 marca 2015 r., P 4/14 (OTK-A 2015, nr 3,
poz. 30), w którym Trybunał orzekł, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji oraz z art. 20 i art. 22
w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu podkreślił m.in.,
że notyfikacja przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE,
implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady
Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego
systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039), nie stanowi
elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Notyfikacja jest bowiem przede
wszystkim unijną procedurą i nie ma zakotwiczenia w Konstytucji. Brak notyfikacji
nie stanowi również takiego naruszenia pozakonstytucyjnej procedury
ustawodawczej, które byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Obowiązek notyfikacji ma charakter zbliżony do konsultacji, powiadomień
czy uzgodnień dotyczących projektów aktów normatywnych. Wynika z dyrektywy,
która nie ma rangi hierarchicznie wyższej niż ustawa. Stąd też wymaganie
notyfikacji wynikające z dyrektywy 98/34/WE nie jest ważniejsze lub bardziej istotne
niż analogiczny obowiązek wynikający z ustawy. Przepisy wskazanej dyrektywy
wprowadzają obowiązek o charakterze jedynie hipotetycznym. Trybunał
Konstytucyjny podkreślił też, że ze względu na nieprecyzyjność pojęcia przepisów
4
technicznych, użytego w dyrektywie 98/34/WE i implementowanego
w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, we wszystkich sytuacjach wątpliwych
ostrożność nakazywałaby uczynić zadość wymaganiom notyfikacji potencjalnych
przepisów technicznych Komisji Europejskiej.
Zagadnienie notyfikacji przepisów technicznych było przedmiotem
wypowiedzi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 19 lipca
2012 r., wydanym w połączonych sprawach C 213/11, C 214/11 i C 217/11
(Fortuna, Grand i Forta przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni), Trybunał
Sprawiedliwości przyjął, że przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach
hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest
jedynie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt
11 dyrektywy 98/34. Podkreślił też, że zadaniem sądu krajowego jest ustalić,
czy wynikające z takich przepisów zakazy mogą wpływać w istotny sposób na
właściwości lub sprzedaż tych automatów. W związku z tym w sentencji wyroku
przyjęto, że przepisy ustawy tego rodzaju, jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada
2009 r. o grach hazardowych, stanowią „potencjalnie przepisy techniczne”
w wypadku ustalenia przez sąd krajowy, iż wprowadzają one przesłanki mogące
mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.
Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 30 kwietnia 1996 r., C-194/94
(w sprawie CIA Security International SA) wskazał, że naruszenie obowiązku
notyfikacji przepisów technicznych powoduje ich bezskuteczność, co oznacza,
że nie można się na nie powołać wobec jednostek. Na sądzie krajowym ciąży
zatem obowiązek odmowy zastosowania krajowego przepisu technicznego, który
nie został notyfikowany zgodnie z dyrektywą.
Sąd Okręgowy w Łodzi postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r., V Kz
142/15 zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym
dotyczącym oceny, czy przepis art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE może być
interpretowany w ten sposób, że brak notyfikacji przepisów uznanych za
mające charakter techniczny dopuszcza możliwość zróżnicowania skutków, tj. dla
przepisów dotyczących swobód niepodlegających ograniczeniom przewidzianym
w art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej brak notyfikacji skutkować
5
powinien tym, że nie mogą być one stosowane w konkretnej sprawie będącej
przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dla przepisów odnoszących się do swobód
podlegających ograniczeniom z art. 36 Traktatu dopuszczalna jest ich ocena przez
sąd krajowy, będący jednocześnie sądem unijnym, czy mimo nienotyfikacji są one
zgodne z wymaganiami art. 36 Traktatu i nie podlegają sankcji braku możliwości ich
stosowania. Sprawie tej nadano sygnaturę C-303/15.
Zagadnienia notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych dotyczy
też kilka orzeczeń Izby Karnej Sądu Najwyższego. Oceniano w nich
w szczególności, czy naruszenie zakazów przewidzianych w art. 6 ust. 1 i art. 14
ust. 1 ustawy o grach hazardowych wypełnia znamiona czynu zabronionego
określonego w art. 107 § 1 kodeksu karnego skarbowego. W postanowieniu z dnia
28 listopada 2013 r. (I KZP 15/13, OSNKW 2013, nr 12, poz. 101. Zob. także wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 2014 r., V KK 344/13, niepubl., wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 28 marca 2014 r., III KK 447/13, niepubl.) Sąd Najwyższy
przyjął, że Trybunał Sprawiedliwości nie przesądził, czy przepisy ustawy
hazardowej stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.
Nie można również precyzyjnie wskazać skutków prawnych naruszenia obowiązku
notyfikacji. Niestosowanie nienotyfikowanej regulacji prawnej przez organy krajowe
nie wynika z żadnego wyraźnego przepisu dyrektywy 98/34/WE ani z żadnej
regulacji traktatowej. Przeciwko takiemu niestosowaniu przemawia również brak
rozszerzonej skuteczności wyroków Trybunału Sprawiedliwości.
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia
27 listopada 2014 r., II KK 55/14 (OSNKW 2015, nr 4, poz. 37), według którego
przepisy prawne odnoszące się do gier hazardowych podlegają notyfikacji Komisji
Europejskiej jako przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE.
Każdy sąd krajowy mający w ramach swoich kompetencji zastosować przepisy
prawa wspólnotowego zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność norm prawa
wspólnotowego, nie stosując w razie konieczności wszelkich, nawet późniejszych
przepisów ustawodawstwa krajowego sprzecznych z przepisami prawa
wspólnotowego.
6
W postanowieniu składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
14 października 2015 r., I KZP 10/15 zawieszono (do czasu wydania przez
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzeczenia w sprawie C-303/15)
postępowanie w sprawie dotyczącej następującego zagadnienia prawnego,
dotyczącego tego, czy przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w zakresie gier na
automatach, ograniczające możliwość ich prowadzenia jedynie na podstawie
udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna, są przepisami technicznymi
w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE ustanawiającej procedurę
udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad
dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a jeżeli tak to, czy wobec faktu
nienotyfikowania tych przepisów Komisji Europejskiej, sądy karne w sprawach
o przestępstwo skarbowe określone w art. 107 § 1 k.k.s. uprawnione są, w oparciu
o art. 91 ust. 3 Konstytucji, do odmowy ich stosowania jako niezgodnych z prawem
unijnym.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca
2015 r., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły znaczące
rozbieżności w zakresie oceny, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym.
Jedne sądy administracyjne udzielają na to pytanie odpowiedzi twierdzącej (WSA
w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r., II SA/Go 990/12,
niepubl.; WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2013 r., III SA/Gl 1611/12,
niepubl.), inne natomiast przeczącej (WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia
10 października 2013 r., III SA/Wr 496/13, niepubl.; WSA w Warszawie w wyroku
z dnia 17 grudnia 2012 r., VI SA/Wa 1899/12, niepubl.), wreszcie Naczelny Sąd
Administracyjny najczęściej po prostu uchyla zaskarżone wyroki sądów niższej
instancji i przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania, zobowiązując do
zbadania, czy przepisy ustawy o grach hazardowych mają charakter techniczny
w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (wyroki z dnia 18 września 2013 r., II GSK 89/11,
niepubl., z dnia 20 września 2013 r., II GSK 737/11, niepubl., z dnia 25 września
2013 r., II GSK 380/11, niepubl. oraz z dnia 14 marca 2014 r., II GSK 1527/12,
niepubl.).
W niniejszej sprawie Sąd Najwyższy odmówił podjęcia uchwały
z następujących względów.
7
Po pierwsze, Sąd Najwyższy nie może podjąć uchwały, gdy przedstawione
zagadnienie sprowadza się w istocie do pytania o możliwy sposób rozstrzygnięcia
sprawy (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 7/10,
nie publ.; z dnia 12 stycznia 2010 r., III CZP 113/09, nie publ. i z dnia
18 czerwca 2015 r., III CZP 30/15, nie publ.). Cel instytucji zagadnień prawnych
przedstawianych Sądowi Najwyższemu oraz dotychczasowe utrwalone
orzecznictwo wskazują jednoznacznie, że ukształtowanie zagadnienia prawnego,
jako kwestii o charakterze subsumcyjnym (wymagającej oceny w konkretnych
okolicznościach sprawy, nie zaś in abstracto), wykluczają jego rozstrzygnięcie
(postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2008 r., III CZP 87/08,
nie publ., z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 129/09, niepubl. i z dnia 20 grudnia
2012 r., III CZP 87/12, nie publ.).
Przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez
funkcjonariuszy urzędu celnego przy wykonywaniu władzy publicznej jest m.in.
bezprawność ich zachowania (art. 417 § 1 k.c.). Ocena, czy w okolicznościach
faktycznych konkretnej sprawy wspomniane zachowanie było bezprawne, jest
dokonywana ad casum. Nie można zatem wymagać, aby Sąd Najwyższy
generalnie przesądził w uchwale, że w określonych rodzajach spraw rozważana
przesłanka odpowiedzialności jest albo nie jest spełniona. Należy jednak podkreślić,
że działania funkcjonariuszy urzędu celnego, podejmowane na podstawie
przepisów kodeksu karnego skarbowego w związku z art. 14 ust. 1 u.g.h.,
uznanego później przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z Konstytucją, trudno
byłoby uznać za bezprawne. Uwzględnienie powództwa odszkodowawczego byłoby
możliwe w razie przyjęcia, że kwestia odmowy zastosowania przepisu prawa
krajowego nie budzi istotnych wątpliwości interpretacyjnych z uwagi na dostępny
dorobek orzeczniczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i sądów
krajowych. Tymczasem jednak ani Trybunał Sprawiedliwości, ani Trybunał
Konstytucyjny nie zajęły dotychczas jednoznacznego stanowiska w kwestii,
czy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. zawierają przepisy wymagające notyfikacji
stosownie do dyspozycji art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE. Co więcej, orzecznictwo
Izby Karnej Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych jest w tym
zakresie rozbieżne.
8
Po drugie, w sprawie o rozstrzygnięcie kolizji ustawy z prawem unijnym,
wymagającej wykładni tego prawa, wyłącznie właściwy jest Trybunał
Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W sprawie, w której do wystąpienia do Trybunału
Sprawiedliwości w postępowaniu prejudycjalnym (art. 267 traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) uprawniony i zobowiązany jest sąd drugiej
instancji, Sąd Najwyższy, któremu na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawiono
do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne dotyczące kolizji ustawy z prawem unijnym,
odmawia podjęcia uchwały. W takiej sytuacji brak podstaw do wystąpienia przez
Sąd Najwyższy do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o wydanie orzeczenia
prejudycjalnego (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2010 r.,
III CZP 3/10, OSNC 2010, nr 11, poz. 155). W niniejszej sprawie nie należało
zresztą oczekiwać, że Sąd Apelacyjny wystąpi z takim wnioskiem. Jak bowiem
wyżej wskazano, na rozstrzygnięcie oczekują sprawa C-303/15 zawisła przed
Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz sprawa I KZP 10/15 w Izbie
Karnej Sądu Najwyższego. Do tego czasu wadliwe zaniechanie odmowy
zastosowania przepisu prawa krajowego przez organ niesądowy nie będzie zaś
mogło być uznane za działanie niezgodne z prawem w rozumieniu art. 417 § 1 k.c.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.)
postanowił, jak w sentencji.
eb