Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 22/15
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 3 września 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
SSN Henryk Pietrzkowski
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Agnieszka Piotrowska
SSN Marta Romańska
SSN Tadeusz Wiśniewski
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z powództwa D. B., J. Z.-G.
i A. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu
o zapłatę,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 3 września 2015 r.
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana,
zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt I CSK 5/14,
do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu Sądu Najwyższego:
"Czy wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na
sprzedaż lokali w budynku położonym w nieruchomości, której
dotyczyła niezgodna z prawem decyzja administracyjna odmawiająca
przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności
czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października
1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), może być także źródłem
jego szkody?"
2
podjął uchwałę:
Jeżeli stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji
odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu
na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy
(Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego
(jego następców prawnych) szkody nie jest decyzja zezwalająca
na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości,
także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.
3
UZASADNIENIE
Sąd Najwyższy - rozpoznając skargę kasacyjną Skarbu Państwa - Wojewody
Mazowieckiego od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 25 lipca 2013 r.,
oddalającego jego apelację od wyroku Sądu Okręgowego z dnia 1 października
2012 r., którym uwzględniono powództwo następców prawnych byłych właścicieli
nieruchomości podlegającej przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.
279 ze zm.) poprzez zasądzenie, w częściach odpowiadających ich udziałom,
odszkodowania obejmującego wartość lokali nr 5, 6, 10, 11 w budynku
posadowionym na tej nieruchomości, których odrębne prawo własności zostało
zbyte na rzecz osób trzecich - przekazał na podstawie art. 39817
§ 1 k.p.c. do
rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne
przytoczone w sentencji.
Z podstawy faktycznej rozstrzygnięcia wynika, że w odniesieniu do
przedmiotowej nieruchomości zostały wydane następujące akty administracyjne:
- w dniu 22 czerwca 1953 r. orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy odmawiające przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej
gruntu (dalej: pierwotna decyzja dekretowa),
- w dniu 23 września 1953 r. decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej utrzymująca
w mocy wskazane orzeczenie (dalej: odwoławcza decyzja dekretowa),
- w dniu 25 maja 1999 r. decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
stwierdzająca, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23 września
1953 r. w części dotyczącej sprzedaży lokali mieszkalnych nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11
oraz udziałów w częściach budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku
i związanych z nimi udziałów w gruncie została wydana z naruszeniem prawa,
a w pozostałej części jest nieważna (dalej: nadzorcza decyzja dekretowa),
- w dniu 15 listopada 1999 r. orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Warszawie uchylające orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy
z dnia 22 czerwca 1953 r. i przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do
ponownego rozpoznania (dalej: ponowna odwoławcza decyzja dekretowa),
- w dniu 27 września 2001 r. dwie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy dotyczące
ustanowienia na rzecz następców prawnych b. właścicieli prawa współużytkowania
4
wieczystego gruntu co do 0,302 udziałów, nierozdysponowanych wcześniej na
rzecz osób trzecich w związku z ustanowieniem odrębnej własności lokali
mieszkalnych, z jednoczesnym stwierdzeniem, że budynek w tej części stanowi ich
własność (dalej: powtórna decyzja dekretowa).
Nieruchomość została skomunalizowana z dniem 27 maja 1990 r. na
podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr
32, poz. 191 ze zm.).
Przedmiotem rozporządzeń na rzecz osób trzecich były lokale mieszkalne
nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 8, nr 9, nr 11; co lokali nr 5, nr 6, nr 11 na podstawie
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez
Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste
(jedn. tekst: Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.) i rozporządzenia Ministra
Gospodarki Komunalnej z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania
w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na nich
budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) wydano odpowiednio w dniach 5 lipca
1976 r., 7 lipca 1976 r. i 21 lutego 1977 r. decyzje administracyjne o sprzedaży
prawa odrębnej własności lokali, udziałów we współwłasności budynku i o oddaniu
w użytkowanie wieczyste udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu
(dalej: decyzje lokalowe), co do lokalu nr 10, na podstawie ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), wydano w dniu 28 lutego
1990 r. decyzję administracyjną o sprzedaży lokali, udziałów we współwłasności
budynku i o oddaniu w użytkowanie wieczyste udziałów we współużytkowaniu
wieczystym gruntu (dalej: decyzja lokalowa). Na podstawie tych decyzji zawarto
w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży lokali mieszkalnych z udziałami we
współwłasności budynku i udziałami we współużytkowaniu wieczystym gruntu,
z tym że w dacie zawierania umowy dotyczącej lokalu nr 10 nie obowiązywał
już dwuetapowy (administracyjno-cywilny) tryb zbywania praw do lokali.
Dla nieruchomości lokalowych zostały założone księgi wieczyste, w których
ujawniono nabywców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po
przeprowadzeniu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji
5
orzekających o sprzedaży lokali nr 5, nr 6, nr 10, nr 11 decyzjami z dnia 22 stycznia
2007 r. (lokale nr 5 i nr 6) i z dnia 21 marca 2007 r. (lokale nr 10 i nr 11) stwierdziło
ich wydanie z naruszeniem prawa wobec niemożności stwierdzenia nieważności
wywołanej nieodwracalnymi skutkami prawnymi (dalej: nadzorcza decyzja
lokalowa). Lokale nr 3, nr 4, nr 8, nr 9 zostały zbyte na podstawie umów sprzedaży
w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
(jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.).
Uprawnieni nie dochodzili roszczeń odszkodowawczych z tytułu wydania
decyzji dekretowych z naruszeniem prawa ani z tytułu zbycia lokali nr 3, nr 4, nr 8,
nr 9. W podstawie faktycznej obecnego powództwa wskazali, jako zdarzenia
wyrządzające szkodę, wyłącznie decyzje dotyczące sprzedaży lokali nr 5, nr 6,
nr 10, nr 11, których wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono w nadzorczych
decyzjach lokalowych. Pozwany podniósł m.in. zarzut przedawnienia roszczenia
twierdząc, że jego bieg rozpoczął się z dniem wydania nadzorczej decyzji
dekretowej (art. 160 § 6 k.p.a.).
Zdaniem Sądu Najwyższego, istotą przedstawionego zagadnienia prawnego
jest istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji
lokalowych, których wadliwość stwierdzono w decyzjach nadzorczych, a szkodą
powodów polegającą na utracie własności lokali wobec braku możliwości
przywrócenia im tego prawa. Problem ten nie jest jednolicie oceniany w judykaturze.
Stanowisko negujące istnienie związku przyczynowego oparte jest na ocenie,
że źródłem szkody jest decyzja dekretowa, gdyż to jej wydanie powodowało utratę
prawa własności budynków, w których znajdowały się lokale mieszkalne,
a późniejsza sprzedaż przez Skarb Państwa nie miała znaczenia dla powstania
szkody polegającej na utracie ich prawa własności. Sąd Najwyższy wyraził
taki pogląd w uzasadnieniu wyroków z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00
(OSP 2004, nr 1, poz. 3) i z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12 (OSNC-ZD
2014, nr 4, poz. 60). Pogląd przeciwny odwołuje się głównie do konstrukcji związku
przyczynowego wieloczłonowego, jako składającego się z szeregu następujących
po sobie zdarzeń, które łącznie powodują skutek w postaci powstania szkody
i przyjmuje, że decyzje zezwalające na sprzedaż lokali stanowią jeden z elementów
tak rozumianego związku przyczynowego i mogą stanowić samodzielne źródło
6
szkody (por. uzasadnienie wyroków Sądu Najwyższego z dnia 4 października
2012 r., I CSK 665/11, nie publ. i z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12, nie publ.
oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14, OSNC
2015, nr 5, poz. 60). Sąd Najwyższy powziął wątpliwość co do prawidłowości
podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego opartego na drugim z tych
stanowisk. Wskazał, że także przy przyjęciu konstrukcji wieloczłonowego związku
przyczynowego, decyzja dekretowa niezgodna z prawem powinna być traktowana
jako zasadnicze źródło szkody. Skoro w oparciu o decyzję nadzorczą,
mającą charakter prejudykatu, można dochodzić roszczenia odszkodowawczego
i rozpoczyna się bieg terminu jego przedawnienia, to powinno ono objąć wszystkie
jej następstwa, w tym w postaci dalszych rozporządzeń dokonanych przez Skarb
Państwa. Wadliwe decyzje o sprzedaży lokali decydują o nieodwracalnych
skutkach decyzji dekretowej, ale nie powodują powstania szkody związanej z utratą
własności lokali. Zdaniem Sądu wieloczłonowy związek przyczynowy może
obejmować różne, następujące po sobie zdarzenia, ale tylko do momentu
powstania szkody.
Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, działając jako ustawowy
pełnomocnik pozwanego, wniosła o udzielenie odpowiedzi stwierdzającej,
że wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali
w budynku położonym w nieruchomości, której dotyczyła niezgodna z prawem
decyzja administracyjna odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi
nieruchomości prawa własności czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu
z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy, nie może być źródłem jego szkody.
Powodowie wnieśli o podjęcie uchwały o treści: „Źródłem szkody może być
wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku
położonym w nieruchomości, której dotyczyła niezgodna z prawem decyzja
administracyjna odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości
prawa własności czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) także wtedy, gdy stwierdzono,
7
że decyzja odmowna została wydana z naruszeniem prawa w części przypadającej
na sprzedany lokal.”
Prokurator Generalny wnosił o udzielenie odpowiedzi o treści:
„Wydana z naruszeniem prawa decyzja administracyjna zezwalająca na sprzedaż
lokali w budynku położonym w nieruchomości, której dotyczyła niezgodna
z prawem decyzja administracyjna odmawiająca przyznania byłemu właścicielowi
nieruchomości prawa własności czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu
z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.) może być także w okolicznościach
konkretnej sprawy uznana za źródło poniesionej przez niego lub jego następców
prawnych szkody.”
Sąd Najwyższy zważył:
Nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - dalej jako:
„dekret”, z dniem 21 listopada 1945 r. przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy,
następnie na postawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych
organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność
Skarbu Państwa, a większość z nich ponownie stała się własnością jednostki
samorządu terytorialnego na skutek komunalizacji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu,
dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu
gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na
podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - ich użytkownicy,
mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę
zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi
prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za
opłatą symboliczną. Od wejścia w życie prawa rzeczowego, tj. dnia 1 stycznia
1947 r., zamiast prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy można było
dochodzić przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną (art. XXXIX § 2
dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo
rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.). Art. 40
ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach
(Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) stwierdzał, że jeżeli przepisy dotychczasowe
8
przewidywały zbywanie gruntów na własność czasową, należy przez to rozumieć
oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Pozbawienie prawa własności gruntów
miało w założeniu charakter bezpowrotny, a uprawnionym podmiotom, w wypadku
spełnienia oznaczonych przesłanek, można było przyznać szczególny ustawowy
ekwiwalent w postaci wskazanego pochodnego prawa rzeczowego do gruntu.
Zgodnie z przeważającym stanowiskiem judykatury i piśmiennictwa
oraz ukształtowaną praktyką orzeczniczą uwzględnienie wniosku dekretowego
poprzez ustanowienie prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy), a później
odpowiednio własności czasowej albo prawa użytkowania wieczystego, wymagało
wydania decyzji administracyjnej (por. uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego: z dnia 11 grudnia 1995 r., VI SA 9/95, ONSA 1996, nr 1,
poz. 7 i z dnia 23 października 2000 r., OPK 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 60).
W myśl art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na
gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostawały
własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowiły
inaczej, a w razie nie przyznania im prawa do gruntu wszystkie położone na nim
budynki na podstawie art. 8 dekretu przechodziły na własność gminy. Tym samym
w odniesieniu do budynków dekret wprowadził czasowe odstępstwo od zasady
superficies solo cedit. Tę odrębność potwierdził art. XXXIX § 2 przepisów
wprowadzających prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, który
obowiązywał do wejścia w życie kodeksu cywilnego. Status prawny budynków jako
odrębnych nieruchomości utrwalał się w następstwie uwzględnienia wniosku
byłego właściciela poprzez przyznanie mu prawa rzeczowego do gruntu.
W piśmiennictwie wystąpiła różnica poglądów co do tego, czy w wypadku odmowy
uwzględnienia wniosku albo bezskutecznego upływu terminu do jego złożenia,
budynek stawał się z powrotem częścią składową nieruchomości gruntowej,
czy pozostawał przedmiotem odrębnej własności. Odwołując się do wyjątkowego,
terminowego w założeniu rozdzielania prawa własności gruntu i budynku,
opowiedzieć się należy za poglądem, że w takiej sytuacji dochodziło do konfuzji,
której następstwem było wygaśnięcie odrębnej własności budynku z mocy prawa
i powrót do stanu prawnego, w którym istnieje jedna nieruchomość z częścią
składową w postaci budynku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
9
25 października 2012 r., I CSK 160/12, nie publ.). Sytuacja ta znacząco różni się
od powstałej w wyniku późniejszego wyodrębnienia lokali i ustanowienia na
nieruchomości prawa użytkowania wieczystego w odpowiednich częściach,
gdyż wówczas dochodzi do utworzenia trzech rodzajów nieruchomości (gruntowej,
budynkowej i lokalowych) oraz do obciążenia nieruchomości gruntowej prawem
rzeczowym w postaci użytkowania wieczystego. Konstrukcja prawna dotycząca
zabudowanych gruntów warszawskich opierała się zatem na prymacie prawa do
gruntu, przy czym byłym właścicielom (ich następcom prawnym) w oparciu
o przepisy dekretu przysługiwało jedynie uprawnienie dochodzenia pochodnego
prawa rzeczowego do gruntu. Okoliczność powyższa, o czym będzie mowa
w dalszej części uzasadnienia, ma istotne znaczenie dla oceny roszczeń
odszkodowawczych przysługujących byłym właścicielom (ich następcom prawnym).
Odrębną kwestią jest możliwość przekształcenia wymienionego prawa
rzeczowego do gruntu (obecnie: prawa użytkowania wieczystego) w prawo
własności, dopuszczona wskutek zmian stanu prawnego oraz praw do gruntu
zamiennego. Można ją pominąć, gdyż wykracza poza przedmiotowy zakres
przedstawionego zagadnienia. Podobnie nie zachodzi potrzeba zajęcia stanowiska
co do budzącej wątpliwości kwalifikacji uprawnień byłych właścicieli jako roszczenia
bądź jako ekspektatywy.
Ustanawianie oraz nabywanie odrębnej własności lokali w budynkach
położonych na gruntach państwowych objętych działaniem dekretu było objęte
wyraźną cezurą czasową. Jakkolwiek dekretem z dnia 11 października 1946 r. -
Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) utrzymano możliwość
ustanawiania odrębnej własności lokali, wynikającą z rozporządzenia Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz. U.
Nr 94, poz. 848 ze zm.), wprowadzając jedynie dodatkowe wymagania
konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej oraz połączenia z wpisem
przynależnego do własności lokalu udziału w nieruchomości wspólnej, w praktyce
w odniesieniu do budynków położonych na tzw. gruntach warszawskich z niej nie
korzystano. Ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów
mieszkalnych i działek budowlanych (Dz. U. Nr 31, poz. 132) dopuszczała sprzedaż
domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych tylko osobom fizycznym
10
i spółdzielniom mieszkaniowym, a domów wielomieszkaniowych - spółdzielniom
mieszkaniowym. Cytowane rozporządzenie Prezydenta RP z 1934 r. zostało
ostatecznie uchylone przez art. V pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Przepisy
wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), a od dnia 1 stycznia
1965 r. odrębną własność lokali regulowały art. 133, 135-138 kodeksu cywilnego
oraz art. XIX p.w.k.c. Nowelizacja ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce
terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159
ze zm.), dokonana ustawą z dnia 6 lipca 1972 r. o zmianie ustawy
o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz ustawy o wyłączeniu spod
publicznej gospodarki lokalami domów spółdzielni mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27,
poz. 193), od dnia 25 lipca 1972 r. zezwalała na ustanawianie w domach
wielomieszkaniowych, stanowiących własność państwa, odrębnej własności lokali
i ich sprzedaż najemcom jako odrębnego przedmiotu własności z równoczesnym
oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym położony
jest budynek. Na ich podstawie rozpoczęto sprzedaż lokali mieszkalnych
w budynkach położonych na tzw. gruntach warszawskich. Zasady zbycia
precyzowały kolejno rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia
18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów
państwowych położonych na nich budynków (Dz. U. Nr 13, poz.120 ze zm.)
i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 1983 r. w sprawie wyodrębniania
własności lokali w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność osób
fizycznych (Dz. U. Nr 21, poz. 93). Kolejnym aktem prawnym była ustawa z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), na podstawie której możliwe
było sukcesywne ustanawianie odrębnej własności lokali w domach stanowiących
własność państwową i sprzedawanie tych lokali z jednoczesnym oddaniem
w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu, na którym położony był
budynek, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r.
w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie
wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń
z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (jedn. tekst:
Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) stwierdzające, że ostateczna (prawomocna)
11
decyzja w sprawie zbycia nieruchomości stanowi podstawę do zawarcia umowy
w formie aktu notarialnego. Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy -
Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 55, poz. 321 ze. zm.) uchyliła artykuły 133-135 k.c.,
które przewidywały ograniczenia w ustanawianiu odrębnej własności lokali, art. 138
k.c. ograniczający dysponowanie lokalem przez właściciela oraz zmieniła brzmienie
art. 136 i 137 k.c. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie
wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz. 311) przewidywało już tylko prowadzenie
rokowań pomiędzy właścicielem nieruchomości i osobą zainteresowaną nabyciem,
w ramach których uzgadniano postanowienia umowy. Objęcie ich protokołem
uznawane było za ustalenie nabywcy w rozumieniu art. 24 ust. 4 ustawy
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i stanowiło podstawę
zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Od wejścia jej w życie można było
ustanawiać odrębną własność lokali w każdym budynku bez względu na jego rodzaj
i czas wzniesienia oraz powierzchnię lokalu. Uchylono także wymaganie wydania
na rzecz nabywcy decyzji w sprawie zbycia nieruchomości, która stanowiła
podstawę zawarcia umowy cywilno-prawnej w formie aktu notarialnego.
Samodzielne, szczegółowe unormowania dotyczące ustanawiania odrębnej
własności lokali wprowadziła ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
(jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).
Regulacje powyższe są istotne dla przedstawionego zagadnienia o tyle, o ile
wynika z nich, iż dla nabycia prawa odrębnej własności lokali niezbędne było
nie tylko zachowanie dwuetapowego trybu (wydanie decyzji administracyjnej
i zawarcie umowy cywilno-prawnej obejmującej zbycie prawa do lokalu, udziału
w nieruchomości budynkowej i prawie do gruntu), formy szczególnej umowy
(akt notarialny) ale i dokonanie konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej.
Ustawa wyraźnie określa, że przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność
budynków na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem
wieczystym (art. 235 § 2 k.c.). Każda z tych czynności organów administracji
i sądów może być samodzielnie wzruszona we właściwym postępowaniu, ale ich
samodzielny charakter i relacje wzajemne wykluczają skutki następcze względem
pozostałych. Judykatura obecnie zgodnie przyjmuje, że uchylenie ostatecznej
12
decyzji organu administracji stanowiącej podstawę zawarcia umowy sprzedaży
nieruchomości samo przez się nie powoduje nieważności tej umowy, z tym
że okoliczności, z powodu których uchylenie nastąpiło, mogą mieć znaczenie dla
oceny w świetle prawa cywilnego ważności umowy sprzedaży lub dopuszczalności
uchylenia się od skutków prawnych zawartego w niej oświadczenia woli
(por. uchwałę Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia
1964 r., III CO 12/64, OSNC 1964, nr 12, poz. 244, uchwałę składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNC 1992,
nr 12, poz. 211, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 kwietnia 1993 r., III CZP
34/94, OSNCP 1993, nr 10, poz. 177, uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 76).
Przypomnieć jedynie należy, że nabycie od osoby niebędącej właścicielem,
pomimo bezskuteczności wynikającej z zasady nemo plus iuris in alium transferre
potest, quam ipse habet, może ulec sanacji w wypadku skutecznego podniesienia
zarzutu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 20 prawa rzeczowego,
art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, jedn. tekst:
Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.).
Specyficzną konstrukcją postępowania administracyjnego jest nadzwyczajny
tryb stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych z powodu wystąpienia
ich kwalifikowanych wad (art. 156 i nast. k.p.a.). Organ nadzoru wszczyna nowe
postępowanie, w którym kasacyjnie orzeka co do nieważności albo niezgodności
z prawem decyzji, ale nie może rozstrzygać o żadnych innych kwestiach, w tym
dotyczących ich prawnego bytu bądź istoty sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, nr 1,
poz. 1, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996,
nr 18, poz. 258). Stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne jeżeli
wystąpią przesłanki pozytywne i brak przesłanek negatywnych (art. 156 § 1 k.p.a.),
a wystąpienie obok przesłanki pozytywnej (wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4
i 7 k.p.a.) także przesłanki negatywnej, oznaczonej jako upływ terminu 10 lat
od dnia jej doręczenia albo ogłoszenia lub - w odniesieniu do wszystkich przesłanek
określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - wywołanie przez badaną decyzję
nieodwracalnych skutków prawnych powoduje, że nieważności nie stwierdza się
13
(art. 156 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ nadzoru ogranicza się
wówczas do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz
wskazania okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie
wydane w tym postępowaniu nieważnościowym dotyczy zatem tylko legalności
decyzji. Przyczyny nieważności i odpowiednio treść rozstrzygnięcia organu
nadzoru mogą dotyczyć wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu
pierwszoinstancyjnym, wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym
albo w obu postępowaniach. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje
się, że organ nadzoru właściwy do stwierdzenia nieważności (wydania
z naruszeniem prawa) decyzji odwoławczej jest właściwy również do
jednoczesnego stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji
organu pierwszej instancji (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 października 2000 r., OPK 12/00, OSP 2001, nr 3,
poz. 43, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA
846/95, OSP 1997, nr 4, poz. 83, z dnia 18 sierpnia 1997 r., IV SA 1520/95,
nie publ., z dnia 10 stycznia 2001 r., I SA 1790/99, ONSA 2002, nr 1, poz. 39).
W niektórych sprawach, w tym w rozpoznawanej, występuje dodatkowa
okoliczność polegająca na rozszczepieniu właściwości organu nadzorczego
oraz drugiej instancji. Jeżeli odwoławcza decyzja dekretowa została wydana przez
ówczesny naczelny organ administracji państwowej, do stwierdzenia jej
nieważności właściwy jest minister (art. 157 k.p.a.), a do przeprowadzenia
ponownego postępowania odwoławczego, przy uwzględnieniu obecnych przepisów
- samorządowe kolegium odwoławcze. Zakres rozstrzygnięcia decyzji nadzorczej
wyznacza zakres rozpoznania organu drugiej instancji w ponownym postępowaniu
odwoławczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada
1992 r., IV SA 721/92, ONSA 1990, nr 3, poz. 72). Konsekwentnie może się
ono toczyć jedynie w granicach, w jakich uprzednio stwierdzono nieważność decyzji.
W okolicznościach faktycznych sprawy niezbędne jest zajęcie przez Sąd
Najwyższy stanowiska także co do tego, czy odwoławcza decyzja dekretowa,
odnośnie do której w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.
stwierdzono wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosząc się
wprost do legalności decyzji dekretowej odmawiającej uwzględnienia wniosku na
14
podstawie art. 7 dekretu, może być zakwalifikowana jako samodzielny delikt
administracyjny uzasadniający odpowiedzialność odszkodowawczą. Problem
pośrednio dotyczy związania sądu ostateczną decyzją administracyjną,
rozumianego jako obowiązek uwzględnienia stanu prawnego wynikającego
z decyzji i odnoszącego się do sfery tych stosunków, które ustawowo zostały
poddane uregulowaniu na drodze postępowania administracyjnego. Brak przepisu
wprost regulującego tę kwestię, na wzór odnoszących się do orzeczeń sądowych
art. 11 k.p.c. i art. 365 § 1 k.p.c. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07 (OSNC 2008, nr 3,
poz. 30), stwierdzono, że konstytucyjna reguła autonomii i podziału kompetencji
oraz zasada trwałości i prawomocności ostatecznych decyzji administracyjnych
(art. 16 § 1 k.p.a.) wykluczają badanie ich legalności przez sądy powszechne.
W granicach kognicji sądów mieści się jednak ocena zakresu przedmiotowego
i skutków decyzji administracyjnych. Wątpliwość sprowadza się do tego czy, skoro
odwoławcza decyzja dekretowa ma charakter merytoryczny, a jej podjęcie wywołało
skutek procesowy polegający na utrzymaniu w mocy pierwotnej decyzji dekretowej,
to stwierdzenie wydania decyzji odwoławczej z naruszeniem prawa umożliwia
zakwalifikowanie jej jako samodzielnego zdarzenia sprawczego, stanowiącego
źródło szkody spowodowanej wadliwym rozstrzygnięciem wniosku dekretowego co
do istoty. Innymi słowy, czy można przyjąć, że delikt administracyjny organu drugiej
instancji pozostaje w związku przyczynowym ze szkodą polegającą na utracie
ekspektatywy prawa rzeczowego do gruntu, następczo prowadzącej do
pozbawienia prawa współwłasności budynku. Zdaniem Sądu Najwyższego, jeżeli
podstawa nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa)
oraz przyczyna niemożności stwierdzenia nieważności z art. 156 § 2 k.p.a.
(nieodwracalne skutki prawne) dotyczyły decyzji wydanych w obu instancjach, które
pozostały nadal w obrocie prawnym to, mimo że konwalidacja dotyczyła tylko
decyzji odwoławczej, może być ona samodzielnym źródłem szkody obejmującej
materialno-prawne skutki rozstrzygnięcia w obu instancjach. Przesądzające
znaczenie należy bowiem przypisać przedmiotowi tego postępowania, którym jest
ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w oparciu o stan
faktyczny i prawny, obowiązujący w dniu wydania decyzji w drugiej instancji,
15
oraz szerokiemu zakresowi kognicji organu odwoławczego w postępowaniu
administracyjnym obejmującej badanie legalności decyzji (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 28 listopada 2014 r., I CSK 735/13, nie publ.). Charakter
materialno-prawny oraz skutki procesowe, polegające na nadaniu decyzji
organu pierwszej instancji cechy ostateczności, przemawiają za tym,
że merytoryczna decyzja odwoławcza, której treścią jest utrzymanie w mocy
zaskarżonej decyzji, może stanowić źródło szkody i uzasadniać odpowiedzialność
opartą na art. 160 k.p.a. (art. 4171
§ 2 k.c.) w wypadku spełnienia dalszych
przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej. Objęcie nadzorczą decyzją
dekretową wyłącznie odwoławczej decyzji dekretowej ma jednak znaczenie dla
reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu odszkodowawczym.
Decyzja zawierająca wady uzasadniające stwierdzenie nieważności do chwili
wzruszenia we właściwym trybie zachowuje moc obowiązującą i skuteczność
prawną, zatem wywołuje skutki materialno-prawne związane z treścią wynikającej
z niej normy indywidualnej. Przesądzające znaczenie ma stan prawny i faktyczny
z daty podejmowania decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., II OSK
908/11, nie publ.). W postępowaniu nadzorczym zapadają decyzje o stwierdzeniu
nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) albo stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji
z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.). Zachodzą
pomiędzy nimi znaczące różnice. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ze
względu na wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. ma, co do zasady, charakter aktu
deklaratoryjnego, obowiązującego z mocą wsteczną, ale o elementach
konstytutywnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja
1988 r., IV SA 179/88, GAP 1989, nr 5). Konsekwencje takiej decyzji nadzorczej nie
ograniczają się do eliminacji decyzji z obrotu prawnego ex tunc, gdyż konieczne
jest ponowne rozpoznanie sprawy. Istotny jest problem zniesienia następczych
skutków decyzji wadliwej, wynikających z podjęcia na jej podstawie dalszych
czynności administracyjnych. Zagadnienie to jest związane z konstrukcją tzw.
decyzji zależnych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 2/12, ONSA 2013, nr 1,
poz. 1 oraz OSP 2013 nr 5, poz. 55) przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji,
16
w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić
podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1
pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia
postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W uzasadnieniu tego
orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak wcześniejszy pogląd
wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98, OPK 5/98, OPK 6/98 (ONSA 1999 r., nr 1,
poz. 13), w myśl którego między decyzją odmowną, wydaną na podstawie art. 7
ust. 2 dekretu, a późniejszą decyzją o sprzedaży lokalu w budynku przejętym
na własność Skarbu Państwa nie zachodzi zależność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt
8 k.p.a. Wskazał przy tym, że „wprawdzie bez uregulowania stanu własności gruntu
i budynku w drodze administracyjnej nie można było wydać decyzji o sprzedaży
lokalu najemcy, ale żaden przepis prawa nie nakładał na organ administracji
obowiązku wydania decyzji o sprzedaży lokalu”, a pod względem prawnym była
to sytuacja, w której na żądanie strony wszczynano postępowanie administracyjne,
w którym rozpatrywano oddzielną, samodzielną sprawę dotyczącą sprzedaży lokalu
mieszkalnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że „były to
decyzje w sprawach które pojawiały się jedna po drugiej, ale nie było pomiędzy nimi
związku koniecznego”. W uchwale składu siedmiu sędziów tego Sądu z dnia
20 marca 2000 r., OPS 14/99 (ONSA 2000, nr 3, poz. 93) przyjęto w drodze
wyjątku, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej,
na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie jej
w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania
o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej naruszenie prawa oznacza,
że zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym i utrzymane zostają
wywołane przez nią skutki prawne (por. cyt. uchwała Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, nie publ.).
W orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano wykładnię pojęcia nieodwracalnych
skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Przyjmuje się,
że nieodwracalność skutków prawnych oznacza sytuację, w której poprzedni stan
17
prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego
prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do
zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1987 r., I SA
1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2,
poz. 49, z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2, poz. 81, wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2001 r., I SA
2134/99, nie publ.). Uznano zgodnie, że pojęcie to należy rozpatrywać
wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, a nie faktów (por. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1986 r., I SA 1815/85, OSPiKA 1987,
nr 11-12, poz. 215), a odwrócenie skutku objętego normami prawa cywilnego nie
mieści się w ustawowo określonych kompetencjach organu administracji, a zatem
jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga
takich działań, do których organ administracji publicznej nie może zastosować
formy aktu administracyjnego, to skutek prawny decyzji jest nieodwracalny.
Jest to nieodwracalność względna, dotycząca organu administracji publicznej
działającego w granicach umocowania ustawowego i w trybie postępowania
administracyjnego, ale dostępna w ramach całego porządku prawnego. Występuje
ona m.in. wówczas, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze
prawa cywilnego będąc podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu)
czynności prawa cywilnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/94, OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211,
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNP 1995,
Nr 18, poz. 223 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia
2014 r., I OSK 1585/12, nie publ.). Nieodwracalność skutków prawnych w takim
rozumieniu nie dotyczy więc następstw wynikających z faktu wydania decyzji
nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku
ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Typowym ich przykładem są
czynności i zdarzenia prawne, w tym dotyczące zbycia lokali na rzecz osób
trzecich, które miały miejsce po wydaniu decyzji dekretowych z rażącym
naruszeniem prawa. W tych wypadkach stwierdzenie nieważności decyzji (ani inne
18
działanie organu administracji) nie doprowadzi do restytucji prawa własności.
W judykaturze wskazuje się, że zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego
wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą
przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Jednak dalsze przekształcenia dotyczące stanu
prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała
nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji prowadzący postępowanie
w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego nie może rozstrzygać
w przedmiocie późniejszych zdarzeń, aktów administracyjnych lub czynności
prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2007 r.,
I OSK 1816/06, nie publ. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
24 marca 2010 r., I OSK 775/09, nie publ.).
Zasada trwałości i prawomocności ostatecznych decyzji administracyjnych
(art. 16 § 1 k.p.a.) oraz podziału kompetencji oznacza, że sądy
powszechne są związane ukształtowanym przez nie stanem prawnym i nie mają
kompetencji do badania ich legalności, z nielicznymi wyjątkami nie mającymi
zastosowania w sprawie. Z tych względów w postępowaniu odszkodowawczym
niezbędny jest prejudykat, polegający na potwierdzeniu we właściwym
postępowaniu administracyjnym, że zaistniała podstawa nieważności decyzji,
skutkująca stwierdzeniem jej nieważności lub wydania z naruszeniem prawa
(art. 160 k.p.a., art. 4171
k.c.). Wydanie takiego orzeczenia stanowi materialno-
prawną przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej.
Dopuszczalność dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a.
zależy od wydania ostatecznej decyzji przed dniem 1 września 2004 r., jeżeli jej
nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu
(por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca
2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75).
Zagadnienie prawne przedstawione przez zwykły skład Sądu Najwyższego,
dotyczące relacji między orzeczeniami o stwierdzeniu wydania decyzji dekretowej
z naruszeniem prawa oraz o stwierdzeniu wydania decyzji lokalowych
z naruszeniem prawa i ich kwalifikacji jako różnych deliktów administracyjnych
uzasadniających roszczenia odszkodowawcze, ma istotne znaczenie dla
orzecznictwa. Stanowisko sądów powszechnych rozpoznających tzw. sprawy
19
dekretowe i piśmiennictwa jest rozbieżne, a wypowiedzi Sądu Najwyższego
nieliczne (w istocie tylko wyroki z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN 1215/00,
OSP 2004, nr 1, poz. 3, z dnia 21 września 2013 r., I CSK 637/12, OSNC-ZD 2014,
nr 4, poz. 60 oraz z dnia 11 kwietnia 2014 r., I CSK 630/13, OSP 2015, nr 2, poz.
16). Problem nabrał aktualności po podjęciu przez Sąd Najwyższy uchwały z dnia
21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14 (OSNC 2015, nr 5, poz. 60) zgodnie z którą, jeżeli
stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu
właścicielowi nieruchomości prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, źródłem
poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody może być także
wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku
położonym na tej nieruchomości. W jej uzasadnieniu odwołano się do koncepcji
tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego, która zakłada, że określona szkoda
może być skutkiem wielu zdarzeń bezpośrednich i pośrednich, a ocena,
które z nich spełniają wymaganie normalnego związku przyczynowego
w rozumieniu art. 361 § 1 k.c., stanowiącego jedną z przesłanek odpowiedzialności
odszkodowawczej, zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Potwierdzono zatem
stanowisko zajęte wcześniej (por. nie publikowane wyroki Sądu Najwyższego
z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11, z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12,
z dnia 19 marca 2014 r., I CSK 299/13 oraz postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 129/10), akceptowane również
w dalszych judykatach (por. nie publikowane wyroki Sądu Najwyższego z dnia
12 września 2014 r., I CSK 613/13 i z dnia 17 kwietnia 2015 r., I CSK 392/14).
Dla oceny czy wskazana uchwała zachowuje aktualność w sytuacji gdy
w postępowaniu nadzorczym, mimo istnienia wad, co do zasady powodujących
nieważność decyzji odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości
prawa rzeczowego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m.st. Warszawy (art. 156 § 1 k.p.a.), stwierdzono jedynie
wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.)
niezbędne jest rozważenie różnic zachodzących pomiędzy nadzorczymi decyzjami
dekretowymi o wskazanej treści.
20
Po pierwsze, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest
ustalenie wad decyzji istniejących od dnia jej wydania. Kasacyjny charakter decyzji
stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej, mającej charakter
konstytutywnego zdarzenia prawnego, powoduje że decyzja której dotyczy,
przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym, tj. od chwili wydania.
Decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność obala dotychczasową decyzję,
pozbawia ją mocy i znosi jej skutki od daty podjęcia (ex tunc). Tym samym upadają
domniemania legalności i prawidłowości, przestaje obowiązywać związanie
jej treścią. Wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji
z naruszeniem prawa jedynie przesądza o bezprawności tego aktu
administracyjnego, tj. o przesłance odpowiedzialności odszkodowawczej. Naczelny
Sąd Administracyjny w jednym z orzeczeń określił wręcz decyzję stwierdzającą
niezgodność z prawem decyzji wcześniejszej jako decyzję tworzącą prawo -
roszczenie o odszkodowanie (por. wyrok z dnia 21 listopada 2006 r., I OSK 69/06,
nie publ.).
Po drugie, tylko decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność umożliwia
ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, uzasadnia wydanie powtórnej decyzji
dekretowej i może doprowadzić do zmian stanu prawnego nieruchomości,
a w każdym razie do weryfikacji następczych względem niej czynności i zdarzeń
prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca
2012 r., II OSK 292/11, nie publ.). Stwierdzenie nieważności orzeczenia
administracyjnego odmawiającego uwzględnienia wniosku dekretowego otwiera
możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego wobec Skarbu Państwa
wtedy, gdy po ponownym rozpatrzeniu sprawy dojdzie do odmowy ustanowienia
użytkowania wieczystego gruntu, gdyż dopiero wówczas powstaje szkoda
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I CSK 96/09, nie publ.).
Decyzja stwierdzająca wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa jest
źródłem jej wtórnej legalności, prowadzi do utrzymania dotychczasowego,
ukształtowanego w pełni i objętego ochroną, prawa własności Skarbu Państwa
(m.st. Warszawy) oraz praw osób trzecich do nieruchomości, których źródłem była
umowa cywilno-prawna, także gdy miała ona oparcie w decyzji administracyjnej
zezwalającej na sprzedaż lokalu. Dopóki decyzja dekretowa pozostaje w obrocie
21
prawnym wyłączone jest, również w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji
lokalowej, kolejne rozpoznanie wniosku byłych właścicieli nieruchomości
o przyznanie prawa rzeczowego do gruntu na podstawie art. 7 dekretu o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Po trzecie, sama treść decyzji nadzorczych nie wpływa na zakres
odpowiedzialności odszkodowawczej organu, który wydał wadliwą decyzję.
Skutkiem decyzji stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa
jest jednak ograniczenie sposobu naprawienia szkody do kompensaty pieniężnej
przez wykluczenie możliwości uzyskania obecnego prawnego odpowiednika
dekretowego prawa rzeczowego do gruntu i zwrotu części budynku w naturze
(restitutio in integrum). Możliwe jest także przyjęcie odmiennego terminu
wymagalności roszczenia odszkodowawczego, wyznaczającego początek biegu
terminu przedawnienia.
Konsekwentnie oznacza to, że tylko w następstwie wstecznego zniesienia
decyzji dekretowych przez nadzorcze decyzje dekretowe stwierdzające ich
nieważność możliwe jest przeprowadzenie zarówno kolejnego postępowania
dekretowego, zakończonego ponowną decyzją dekretową, jak i postępowania
nadzorczego dotyczącego decyzji lokalowej, a w nim wydania decyzji
stwierdzającej jej nieważność (i otwarcia drogi do ewentualnego wydania odmownej
decyzji lokalowej, skutkującej możliwością odzyskania przez byłych właścicieli
nieruchomości prawa własności budynku w naturze) albo decyzji o wydaniu decyzji
lokalowej z naruszeniem prawa. Dochodzi wówczas do zbiegu o charakterze
niekonkurencyjnym roszczeń odszkodowawczych z tytułu dwóch deliktów
administracyjnych samodzielnych, choć pozostających w związku. Nawet wtedy
jednak dopuszczalne byłoby tylko jednorazowe zaspokojenie szkody, gdyż czyn
niedozwolony nie może być źródłem wzbogacenia poszkodowanego. Dyskusyjna
jest kwestia zastosowania compensatio lucri cum damno w wypadku wydania
dwóch różnych decyzji nadzorczych. Jak wskazuje się w piśmiennictwie zasada
kompensacji szkody z uzyskanymi przez poszkodowanego korzyściami wynika
z ogólnego założenia, że nie można w wyniku naprawienia szkody otrzymać więcej
niż wynosi sama szkoda. Normatywną podstawą tej konstrukcji jest art. 361 § 2
k.c., a jej celem zapewnienie funkcji kompensacyjnej odszkodowania i uniknięcie
22
wzbogacenia poszkodowanego. Sąd Najwyższy przyjmuje, że wyrównanie korzyści
z uszczerbkiem nie oznacza zmniejszenia odszkodowania ani jego miarkowania
tylko stanowi element ustalania zakresu prawnie relewantnego uszczerbku
w mieniu poszkodowanego. Dominuje stanowisko, że zaliczenie korzyści przy
ustalaniu rozmiaru szkody możliwe jest jedynie wówczas, gdy szkoda i korzyści
są skutkiem tego samego zdarzenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 27 marca 1961 r., 1 CO 27/60, OSPiKA 1962 r., nr 4, poz. 105,
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23-29 kwietnia 1965 r., III PO 3/65, OSPiKA
1966 r., nr 1, poz. 1, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK
681/12, nie publ., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2013 r., II CSK
707/12, OSNC 2014, nr 4, poz. 48). Zdarzenie szkodzące, za które ponosi
odpowiedzialność określony podmiot, musi zatem stanowić konieczną przesłankę
uzyskania przez poszkodowanego korzyści, która podlega zaliczeniu na poczet
odszkodowania tylko wówczas, gdy zaspokaja ten sam interes poszkodowanego
powstały wskutek danego zdarzenia, czyli gdy odszkodowanie zmierza do restytucji
w tym samym zakresie (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia
1963 r., I PR 270/63, OSNCP 1964, nr 7-8, poz. 157).
Odmiennie przedstawia się sytuacja, gdy nadzorcza decyzja dekretowa
stwierdza wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art.
156 § 2 k.p.a.). Zasada mocy wiążącej decyzji administracyjnej ma pierwszeństwo
względem zasady legalizmu. Istnieje ona nadal w obrocie prawnym i pozostaje
jedynym zdarzeniem sprawczym wywołującym szkodę. Konwalidacja wad decyzji
dekretowej pośrednio legalizuje dalsze akty administracyjne stanowiące podstawę
rozporządzeń nieruchomością podlegającą przepisom dekretu o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w tym wadliwą decyzję
lokalową. Utrzymanie ich w mocy stabilizuje sytuację prawną oraz wyznacza
prejudykat odpowiedzialności odszkodowawczej. Taka relacja decyzji lokalowej
względem decyzji dekretowej oznacza, że nie można jej uznać za samodzielny
delikt administracyjny i źródło szkody. W przedstawionych okolicznościach wydanie
wskazanej decyzji lokalowej nie stanowi bowiem zdarzenia prowadzącego do
powstania lub powiększenia albo stwarzającego warunki do powstania uszczerbku
w majątku byłego właściciela polegającego na utracie części nieruchomości
23
budynkowej, która wcześniej przestała istnieć jako samodzielny przedmiot prawa
rzeczowego, lub nieruchomości lokalowej, która w dacie składania przez niego
wniosku i wydawania decyzji dekretowej w ogóle nie istniała. Sytuacja prawna
poszkodowanego w wyniku wydania kolejnej decyzji nadzorczej (tym razem
dotyczącej decyzji lokalowej) nie ulega zmianie. Skutkiem decyzji lokalowej
jest jedynie ograniczenie sposobu zaspokojenia szkody wynikającej z decyzji
dekretowej poprzez wyłączenie restytucji naturalnej i ograniczenie odszkodowania,
obejmującego wartość udziałów w prawie rzeczowym do gruntu oraz prawie
własności nieruchomości budynkowej, do formy pieniężnej.
W judykaturze zgodnie przyjęto, że art. 160 k.p.a. jako samodzielna podstawa
odpowiedzialności cywilno-prawnej wyznacza jej przesłanki i zakres. Przepisy
kodeksu cywilnego mają zastosowanie do szkody i związku przyczynowego (por.
uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III
CZP 58/88, OSNC 1989 nr 9, poz. 129). W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z
31 marca 2011 r., III CZP 112/10 Sąd Najwyższy wyjaśnił, że do roszczeń o
naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną, wydaną przed
dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa
stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Możliwość
żądania naprawienia szkody otwiera się wprawdzie dopiero z chwilą wydania
ostatecznej decyzji nadzorczej, jednak jej źródłem jest wyłącznie wydanie pierwotnej
decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami powodującymi nieważność. Ostateczna
decyzja nadzorcza stwierdza jedynie ziszczenie się koniecznej przesłanki
odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., a jej
wydanie, jako działanie legalne i przywracające stan zgodny z prawem, nie może
być uznane za element zdarzenia, z którym związane jest powstanie zobowiązania
do naprawienia szkody. Należy ponadto wskazać, że kodeks cywilny nie zezwala
na różnicowanie bezpośrednich i pośrednich skutków wydania decyzji
administracyjnej z naruszeniem prawa.
Odwołanie w art. 160 § 2 k.p.a. do przepisów kodeksu cywilnego nie
dotyczy, zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, kwestii
wymagalności i terminu przedawnienia roszczenia (por. uchwała składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1989 r., III CZP 58/88,
24
OSNC 1989, nr 9, poz. 129). Początek biegu przedawnienia roszczenia
odszkodowawczego wyznacza art. 160 § 6 k.p.a. określający, że roszczenie
o odszkodowanie staje się wymagalne i rozpoczyna bieg termin przedawnienia
w chwili, gdy ostateczna stała się decyzja nadzorcza. Jest to przepis szczególny
w rozumieniu kodeksu cywilnego (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75).
Pewne odrębności początku jego biegu związane są z wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
20 stycznia 2015 r., III CZP 78/14, OSNC 2015, nr 6, poz. 66). Data wyrządzenia
szkody (wydania pierwotnej decyzji) w tym zakresie nie jest zatem relewantna
(por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP
84/05, OSN 2006, nr 7-8, poz.114, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2007 r.,
I CSK 301/07, nie publ.). Wyjątek dotyczy przepisu przejściowego związanego
z uchyleniem art. 160 k.p.a. i ze zmianą kodeksu cywilnego (art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw,
Dz. U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.).
Sąd Najwyższy stwierdza, że dopuszczenie różnych terminów przedawnienia
roszczeń odszkodowawczych, uzależnionych od wyboru poszkodowanego,
naruszałoby funkcję gwarancyjną tej instytucji prawa materialnego i zagrażałoby
bezpieczeństwu obrotu, zwłaszcza że wszczęcie postępowań nadzorczych ma
charakter bezterminowy i może nastąpić w każdym czasie, a jedynie sposób
rozstrzygnięcia ograniczony jest terminem wskazanym w art. 156 § 2 k.p.a.
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015,
nr 5, poz. 62).
Uwzględniając wagę i znaczenie powyższych argumentów uznać należy,
że jeżeli stwierdzono wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, to
wadliwa decyzja lokalowa w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych
pozbawiona jest prawnej doniosłości także wówczas, gdy przeprowadzono co
do niej postępowanie nadzorcze zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności
(art. 156 § 1 k.p.a.) albo o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa (art. 156 § 2
k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.). W takim stanie prawnym decyzja
lokalowa i wydana w odniesieniu do niej nadzorcza decyzja lokalowa stanowią tylko
25
elementy złożonego stanu faktycznego, powstałego w wyniku zdarzeń i czynności
prawnych, wywołanych wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie mają charakteru samoistnego.
Prejudykatem przesądzającym o jednej z przesłanek odpowiedzialności
odszkodowawczej, tj. o bezprawności działania organu podczas wydawania decyzji
administracyjnej, jest wyłącznie ostateczna nadzorcza decyzja dekretowa.
Utrzymanie taką decyzją w mocy decyzji dekretowej wydanej z naruszeniem prawa
obejmuje wszystkie jej następstwa, zamyka związek przyczynowy i ostatecznie
wyznacza początek biegu terminu dochodzenia roszczeń oraz zakres szkody.
Za niedopuszczalną uznać należy następczą fragmentaryzację tak złożonego stanu
faktycznego i prawnego przy ocenie przesłanek odpowiedzialności
odszkodowawczej, poprzez ograniczenie się tylko do wycinkowej oceny decyzji
lokalowych i nadzorczych decyzji lokalowych. Nie znajduje także dostatecznego
uzasadnienia sytuowanie ich jako jednego z ogniw wieloczłonowego związku
przyczynowego, gdyż ten jest istotny do chwili powstania szkody wynikającej
z wydania decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, potwierdzonego
nadzorczą decyzją dekretową. Zwrócić ponadto należy uwagę, że poza zakresem
indemnizacji pozostałyby skutki zbyć, dokonanych wyłącznie na podstawie
umów cywilno-prawnych, mimo że podstawą rozporządzeń majątkowych byłoby
istnienie po stronie Skarbu Państwa takiego samego tytułu w postaci prawa
własności. Odpowiedzialność władzy publicznej bezpośrednio za decyzje lokalowe
ograniczona byłaby więc do następstw prawnych jednostkowych czynności,
przypadkowo dokonanych w okresie obowiązywania dwuetapowego trybu
ustanawiania i zbywania prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych
oraz związanego z nią prawa rzeczowego do gruntu.
Zbędna jest ocena poglądów, prezentowanych w części orzeczeń Sądu
Apelacyjnego w Warszawie, dotyczących kwalifikowania utraty części
prawa własności budynku w następstwie ustanowienia i zbycia odrębnej własności
lokali, jako różnych postaci szkody (damnum emergens albo lucrum cessans).
Aktualność zachowuje bowiem pogląd, że uszczerbek majątkowy wynikły
z niezaspokojenia uprawnienia byłych właścicieli nieruchomości objętych działaniem
dekretu (ich następców prawnych) do przyznania prawa rzeczowego do gruntu
26
(odpowiednio wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, własności czasowej,
użytkowania wieczystego) i pozbawienia ich tym samym prawa własności
budynku, na skutek rażąco naruszającej prawo odmowy uwzględnienia wniosku
złożonego na podstawie art. 7 dekretu, stanowi stratę w rozumieniu art. 361 § 2
k.c. i zarazem szkodę rzeczywistą w znaczeniu art. 160 § 1 k.p.a. O tym, w jakim
zakresie szkoda jest normalnym następstwem niezaspokojenia wspomnianego
uprawnienia, rozstrzyga ocena całokształtu okoliczności sprawy, mających
znaczenie w świetle uregulowania zawartego art. 361 § 1 k.c. (por. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).
Stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem wiąże więc sąd o tyle tylko, o ile
stanowi, podobnie jak stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnienie podstawowej
przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a.,
nie przesądza natomiast, tak samo jak stwierdzenie nieważności decyzji, w sposób
wiążący w jakimkolwiek zakresie, istnienia normalnego związku przyczynowego
pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą, której naprawienia dotyczy zgłoszone
roszczenie odszkodowawcze. Co do tej przesłanki nieodzowne jest zawsze
przeprowadzenie oceny, o której mowa w art. 361 § 1 k.c. Wspomnieć należy,
że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., SK 56/12 (OTK-A
2014, nr 4, poz. 42) uznał, że art. 160 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
w zakresie, w jakim ogranicza do rzeczywistej szkody odszkodowanie za niezgodne
z prawem działanie władzy publicznej w przypadku, gdy wadliwą ostateczną decyzję
administracyjną wydano przed dniem 17 października 1997 r., jest zgodny
z wzorcami konstytucyjnymi wyznaczonymi treścią art. 2 oraz art. 32 ust. 1
Konstytucji.
Z tych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 499 ze
zm.), podjął uchwałę rozstrzygającą we wskazany sposób przedstawione
zagadnienie prawne.
eb