Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 66/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 15 października 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Zawada (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Antoni Górski
SSN Wojciech Jan Katner
w sprawie z powództwa J.D. i J.Ż.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Infrastruktury
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 15 października 2009 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt [...],
oddala skargę kasacyjną i zasądza od powodów na rzecz
Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej kwotę 3600 (trzy
tysiące sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powodowie ostatecznie domagali się zasądzenia od pozwanego Skarbu
Państwa następujących kwot: 1 128 015 zł na rzecz J.D., 1 148 820,61 zł na rzecz
J.Ż. i 229 864,39 zł na rzecz Z.Ż., tytułem odszkodowania za szkodę wyrządzoną
wydaniem orzeczenia z dnia 3 grudnia 1952 r. o odmowie przyznania prawa
własności czasowej i decyzji z dnia 21 grudnia 1953 r., utrzymującej to orzeczenie
w mocy, których nieważność stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast decyzją z dnia 31 lipca 2001 r. Dochodzone odszkodowania obejmowały
straty (rzeczywistą szkodę) i utracone korzyści. Domagano się ich wraz z
odsetkami ustawowymi, żądanymi częściowo od dnia wniesienia pozwu, a
częściowo od dnia wyrokowania.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 25 czerwca 2007 r. zasądził od pozwanego
Skarbu Państwa na rzecz J.D. kwotę 984 465 zł, na rzecz J.Ż. 1 002 965,83 zł i na
rzecz Z.Ż. kwotę 200 539,17 zł, z odsetkami ustawowymi od dnia wyrokowania; w
pozostałym zakresie powództwo w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa
oddalił. Przyznane odszkodowania obejmowały jedynie straty (rzeczywiste szkody)
spowodowane orzeczeniem z dnia 3 grudnia 1952 r. i decyzją z dnia 21 grudnia
1953 r. Podstawę zasądzenia tych odszkodowań stanowił art. 160 k.p.a.
Sąd Apelacyjny oddalając wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r. apelację
powodów, skarżącą wyrok Sądu Okręgowego w części oddalającej żądanie
zasądzenia odszkodowania obejmującego utracone korzyści, podzielił pogląd Sądu
Okręgowego o zastosowaniu w sprawie art. 160 k.p.a. Wskazał, że jego
zastosowanie w sprawie było uzasadnione w świetle art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 162, poz. 1692 – dalej:
„ustawa nowelizująca”). Znajdował on w sprawie zastosowanie w swym pierwotnym
brzmieniu, tj. w kształcie sprzed jego zmiany wywołanej wyrokiem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK-A 2003, nr 7, poz. 76),
którym ta część art. 160 § 1 k.p.a., która ograniczała odszkodowanie do
rzeczywistej szkody (strat), została uznana za niezgodną z art. 77 ust. 1
Konstytucji, z tym jednak zastrzeżeniem (punkt 2 sentencji), że zastosowanie tego
3
rozstrzygnięcia odniesiono tylko do szkód powstałych po wejściu w życie
Konstytucji, tj. po dniu 16 października 1997 r. W ocenie Sądu Apelacyjnego
szkoda powstaje w chwili wydania wadliwej decyzji.
Powodowie skarżąc wyrok Sądu Apelacyjnego w części oddalającej ich
apelację oraz orzekającej o kosztach postępowania apelacyjnego jako podstawy
kasacyjne przytoczyli naruszenie art. 5 ustawy nowelizującej oraz art. 160 § 1 k.p.a.
w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września
2003 r., K 20/02, w związku z art. 361 § 2 k.c. Istotą skargi kasacyjnej jest
twierdzenie, że art. 160 § 1 k.p.a., uwzględniając zmiany w jego treści wynikające
z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02,
uzasadnia zasądzenie odszkodowanie obejmującego korzyści utracone od dnia
17 października 1997 r. wskutek wadliwych decyzji wydanych przed tą datą.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Utrata mocy obowiązującej przez art. 160 k.p.a. z chwilą wejścia w życie
ustawy nowelizującej (1 września 2004 r.) nie stała na przeszkodzie jego
zastosowaniu w sprawie. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych
powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy art. 417, 419, 420,
4201
, 4202
i 421 k.c. oraz art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym
do dnia wejścia jej w życie. Interpretując art. 5 ustawy nowelizującej należy mieć na
względzie ogólną regułę międzyczasowego prawa prywatnego, zgodnie z którą
o odpowiedzialności z tytułu czynu niedozwolonego rozstrzyga ustawa
obowiązująca w chwili jego nastąpienia; przy czym, jeżeli chodzi o złożone stany
faktyczne, rozstrzyga ustawa obowiązująca w chwili nastąpienia ostatniego
elementu tego stanu będącego zachowaniem się człowieka (czynem). Zgodnie z tą
regułą, do kategorii „zdarzeń i stanów prawnych”, o których mowa w art. 5 ustawy
nowelizującej, należy zaliczyć, w zakresie, w jakim dotyczy on art. 160 k.p.a. –
którego zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4,
poz. 8 ze zm.) odniósł w drodze wyjątku od zasady nieretroakcji także do decyzji
wydanych przed jego wejściem w życie, jeżeli tylko stwierdzenie ich nieważności
lub wydania z naruszeniem prawa nastąpiło po jego wejściu w życie - przede
4
wszystkim wadliwą decyzję. Ona stanowi wskazany wyżej zasadniczy element
rozpatrywanego czynu niedozwolonego. Nie można natomiast tą kategorią objąć
skutków wydania wadliwej decyzji – nie chodzi tu o zachowanie się człowieka
(czyn), ale o jego następstwa - jak też w zasadzie wydania decyzji nadzorczej
(stwierdzającej nieważność wadliwej decyzji lub jej wydanie z naruszeniem art. 156
§ 1 k.p.a.) – nie stanowi ono w ogóle elementu rozpatrywanego czynu
niedozwolonego, a jedynie prejudykat stwierdzający jedną z przesłanek
warunkujących ten czyn.
Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, o zastosowaniu art. 160 k.p.a.
w takich okolicznościach jak występujące w sprawie decyduje zatem chwila
wydania wadliwej decyzji. Jeżeli wydanie wadliwej decyzji poprzedziło dzień
1 września 2004 r., należy stosować art. 160 k.p.a., choćby decyzja ta wywoływała
uszczerbek majątkowy po tej dacie lub choćby po tej dacie zapadła decyzja
nadzorcza (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08,
i powoływane w nim orzecznictwo, LEX nr 511024).
W rezultacie skoro wadliwe decyzje, na które powołują się powodowie,
zostały wydane przed dniem 1 września 2004 r., rozstrzygając o odpowiedzialności
za wyrządzoną nimi szkodę, należało stosować art. 160 k.p.a., także gdy chodzi
o uszczerbki powstałe od dnia 1 września 2004 r.
Stosując w sprawie, zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, art. 160 k.p.a.
trzeba było mieć na względzie oczywiście także dotyczący go wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02. Rozstrzygnięcie sprawy
w zakresie objętym skargą kasacyjną wymagało wyjaśnienia budzącej kontrowersje
kwestii, czy decydujące, według punktu 2 sentencji wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, o zasięgu czasowym tego
wyroku, powstanie szkód po wejściu w życie Konstytucji należało wiązać
z powstaniem po dniu 16 października 1997 r. uszczerbku w majątku
poszkodowanego, czy też z powstaniem po tym dniu, będącego źródłem
uszczerbku w majątku poszkodowanego, zdarzenia w postaci wadliwej decyzji.
Według jednego stanowiska, znajdującego odzwierciedlenie w orzeczeniach
Sądu Najwyższego: z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK 376/07 (niepubl.), z dnia
5
8 lutego 2008 r., I CSK 477/07 (LEX nr 398419), z dnia 12 marca 2008 r., I CSK
435/07 (LEX nr 484709), z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07 (LEX nr 484712),
z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07 (niepubl.), z dnia 26 czerwca 2008 r.,
II CSK 79/08 (niepubl.), z dnia 30 października 2008 r., II CSK 257/08 (niepubl.),
z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (LEX nr 466348), z dnia 9 stycznia 2009 r.,
I CSK 272/08 (LEX nr 490425), z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08, LEX nr
512001, i z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 485/08 (LEX nr 510995), przez powstałą po
wejściu w życie Konstytucji szkodę, o której mowa w postanowieniu wyroku
Trybunału Konstytucyjnego określającym czasowy zasięg jego skutków, należy
rozumieć powstały po dniu 16 października 1997 r. uszczerbek w majątku
poszkodowanego (skutkowe ujęcie szkody); praktycznie rzecz biorąc, doniosłość
przypisuje się tu tylko powstałemu w tym czasie uszczerbkowi w postaci lucrum
cessans. Konsekwencją tego stanowiska jest objęcie odszkodowaniem
zasądzanym na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie tylko strat wynikłych na skutek
wydania wadliwej decyzji, ale i korzyści utraconych na skutek wydania tej decyzji
w okresie od dnia 17 października 1997 r.
W myśl natomiast drugiego stanowiska, które znalazło wyraz w wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02 (OSNC 2004, nr 7-8, poz.
132), wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., I CK 273/05 (LEX nr
181261), uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194), wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/07 (LEX nr 306813), wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07 (LEX nr 371425),
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2008 r., I CSK 472/07 („Monitor
Prawniczy” 2008, nr 8, s. 398), wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia
2009 r., I CSK 524/08, wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2009 r.,
II CSK 26/09 (niepubl.), i za którym opowiedział się także Sąd Apelacyjny
w zaskarżonym wyroku, w postanowieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego
określającym czasowy zasięg jego skutków przez szkodę powstałą po wejściu
w życie Konstytucji należy rozumieć powstałe po dniu 16 października 1997 r.
zdarzenie w postaci wadliwej decyzji, będące źródłem uszczerbku w majątku
poszkodowanego; innymi słowy, szkoda, według tego stanowiska, oznacza
6
naruszenie przez wadliwą decyzję prawnie chronionych dóbr poszkodowanego
(jednolite pojęcie szkody).
Należy podzielić drugie stanowisko. Przemawiają za nim następujące
argumenty, przytoczone już w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia
2009 r., I CSK 524/08.
Wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie są źródłem prawa. Trybunał
Konstytucyjny nie jest także upoważniony, jak trafnie zauważył Sąd Apelacyjny, do
udzielania w swych orzeczeniach wiążących wskazówek organom stosującym
prawo. Wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego na treść obowiązującego prawa
sprowadza się do eliminacji z porządku prawnego określonych przepisów,
wynikających z nich norm lub – jak w przypadku wyroku z dnia 23 września 2003 r.,
K 20/02 – oznaczonych fragmentów przepisu. Artykuł 160 § 1 k.p.a. po orzeczeniu
o niezgodności zastrzeżonego w nim ograniczenia odszkodowania do rzeczywistej
szkody z art. 77 ust. 1 Konstytucji pozostał w mocy w pozostałym zakresie. Nadal
więc zawierał regulację przewidującą odpowiedzialność odszkodowawczą za czyn
niedozwolony polegający na wydaniu decyzji administracyjnej w okolicznościach
uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Również zatem po zmianie
wynikającej z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.,
K 20/02, określał on – podobnie jak inne przepisy ustanawiające odpowiedzialność
ex delicto – zdarzenie stanowiące czyn niedozwolony (wydanie decyzji
administracyjnej w okolicznościach uzasadniających jej nieważność) i – wespół
z ogólnymi przepisami o odpowiedzialności odszkodowawczej - przesłanki
przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej za ten czyn oraz jej treść (pełne
już naprawienie szkody). W konsekwencji, mimo iż omawiana zmiana art. 160 § 1
k.p.a. była wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należało przy określaniu
czasowego zasięgu jej zastosowania nawiązać mutatis mutandis do powoływanej
wyżej reguły intertemporalnej, nakazującej oceniać zobowiązania z czynów
niedozwolonych według przepisów obowiązujących w chwili zdarzenia, z którym
ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą. Innymi słowy, także o tym, czy
zastosowany zostanie art. 160 § 1 k.p.a. w brzmieniu zmienionym przez wyrok
Trybunału Konstytucyjnego, powinna decydować chwila wydania decyzji
administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (czy jej wydanie nastąpiło po
7
wejściu w życie Konstytucji), chwila zaś wynikłych, w jakiejkolwiek postaci,
uszczerbków z tej decyzji (przed lub po wejściu Konstytucji w życie) jako zdarzeń
związanych z istotą zobowiązania z czynu niedozwolonego (por. art. art. XLIX
p.w.k.c. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2009 r. I CSK 312/08,
niepubl.) powinna być z tego punktu widzenia obojętna; skutki tych uszczerbków
należy określić na podstawie art. 160 k.p.a. w brzmieniu właściwym ze względu na
chwilę wydania wadliwej decyzji administracyjnej. Gdyby było inaczej – a więc
gdyby opowiedzieć się za pierwszym stanowiskiem - istniałaby niezrozumiała
różnica w porównaniu z rozwiązaniem przyjętym w art. 5 ustawy nowelizującej,
przewidującym, jak wiadomo, zastosowanie art. 160 k.p.a. nie ze względu na chwilę
nastąpienia uszczerbku wskutek wadliwej decyzji, lecz ze względu na chwilę
wydania tej decyzji.
Pierwsze stanowisko pozostaje ponadto w sprzeczności z założeniami,
na których jest oparta kontrola aktów normatywnych przez Trybunał
Konstytucyjny. Podstawą kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał
mogą być wyłącznie przepisy obowiązującej Konstytucji. Jest ona źródłem
konstytucyjnych praw podmiotowych, których zagwarantowanie znacznie zacieśniło
w wielu dziedzinach swobodę prawotwórczą zwykłego ustawodawcy.
Celem obowiązującej Konstytucji jest zapewnienie skutecznej ochrony tych praw
po jej wejściu życie. Stąd wyprowadza się wniosek, że zawarte w Konstytucji
wzorce nie mogą pełnić funkcji adekwatnego kryterium oceny przez Trybunał
Konstytucyjny stanowionego wcześniej prawa w odniesieniu do normowanych
przez to prawo stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem Konstytucji w życie.
Podkreśla się w szczególności, że Konstytucja nie działa wstecz i nie uzasadnia
podważania przewidzianych w aktach normatywnych, obowiązujących przed jej
wejściem w życie skutków prawnych takich stanów. Należy uznać, zgodnie
z ogólną zasadą: tempus regit actum, że zdarzenie prawne wywołuje skutki
określone przez normy prawne obowiązujące w chwili zajścia zdarzenia
(por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w pełnym składzie z dnia
6 listopada 2008 r., P 5/07, OTK-A 2008, nr 9, poz. 163, pkt II.4 i pkt II.6
uzasadnienia). Wychodząc z takich założeń, przyjmuje się, w zgodzie z motywami
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00 (OTK 2001,
8
nr 8, poz. 256, pkt IV uzasadnienia), że stan prawny będący skutkiem tego wyroku
– orzekającego m.in., iż art. 418 k.c. jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji - ma
zastosowanie w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub
zarządzeniem wydanym po wejściu w życie Konstytucji a przed 1 września 2000 r.;
w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej orzeczeniem lub zarządzeniem
wydanym po wejściu w życie kodeksu cywilnego a przed wejściem w życie
Konstytucji należy natomiast nadal stosować art. 418 k.c. (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02). Wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, pozostaje w ścisłym związku
z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00.
Dlatego wszystkie racje, przemawiające za związaniem czasowego zasięgu
skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00,
z chwilą wydania orzeczenia lub zarządzenia, są odpowiednio aktualne także
w odniesieniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.,
K 20/02, to jest uzasadniają związanie czasowego zasięgu skutków tego wyroku
z datą wydania wadliwej decyzji administracyjnej.
Wnioski wynikające z powyższych argumentów, przytoczonych na
uzasadnienie drugiego stanowiska, dają się pogodzić z użyciem w wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, przy określaniu
czasowego zasięgu skutków tego wyroku terminu „szkoda”. Według mającego
wielu zwolenników w nauce prawa cywilnego zapatrywania, szkodą jest samo
naruszenie prawnie chronionego dobra, jakkolwiek pewne znaczenie może mieć
też odróżnienie od zdarzenia naruszającego dobro prawnie chronione szkody
rozumianej jako skutek tego naruszenia (por. T. Dybowski, w: System prawa
cywilnego, t. III, cz. 1, Wrocław 1981, s. 224-226; A. Szpunar, Odszkodowanie za
szkodę majątkową. Szkoda na mieniu i osobie, Bydgoszcz 1998, s. 30 i 194;
W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 100).
Wszystko to skłania do przypisania użytemu w wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, terminowi „szkoda” takiego właśnie znaczenia,
jakie nadają mu zwolennicy wskazanego zapatrywania, a w konsekwencji - do
identyfikowania powstania szkody, o której mowa w rozpatrywanym wyroku
Trybunału Konstytucyjnego, z wydaniem wadliwej decyzji. Przeszkodą nie może
9
być ewentualna krytyczna ocena teoretycznej poprawności tego zapatrywania na
gruncie przepisów kodeksu cywilnego normujących naprawienie szkody. Jeżeliby
bowiem nawet na gruncie tych przepisów uznać za trafniejsze konkurencyjne,
„skutkowe ujęcie szkody”, to nie wynikałaby stąd jeszcze niemożność nadawania
w innych przepisach terminowi szkoda odmiennego znaczenia.
Niektóre z argumentów przytaczanych na rzecz pierwszego stanowiska
odwołują się do okoliczności nie mających z punktu widzenia rozstrzyganej kwestii
żadnego znaczenie. Dotyczy to w szczególności odróżnienia powstania roszczenia
odszkodowawczego od jego wymagalności. W świetle art. 160 k.p.a. decyzja
nadzorcza warunkuje wymagalność każdego roszczenia odszkodowawczego,
a więc także obejmującego jedynie straty (rzeczywistą szkodę).
Podsumowując, jeżeli wadliwa decyzja administracyjna zapadła przed
wejściem w życie Konstytucji, odszkodowanie należne na podstawie art. 160 § 1
k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata
nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
Podniesiony w skardze kasacyjnej powodów zarzut naruszenia art. 160 § 1
k.p.a. w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
23 września 2003 r., K 20/02, w związku z art. 361 § 2 k.c. przez odmowę
zasądzenia na ich rzecz odszkodowania obejmującego utracone w okresie od dnia
17 października 1997 r. korzyści wskutek wadliwych decyzji z lat pięćdziesiąt
minionego stulecia jest więc nietrafny.
Ze względu na bezzasadność przytoczonych przez powodów podstaw
kasacyjnych Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
oddalił skargę kasacyjną,
a o kosztach postępowania kasacyjnego orzekł zgodnie z art. 98 w związku z art.
108 § 1 i art. 39821
k.p.c.