Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 216/10
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 maja 2011 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSN Hubert Wrzeszcz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Zofii B.
przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 11 maja 2011 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku
Sądu Apelacyjnego
z dnia 2 grudnia 2009 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2009 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanego na
rzecz powódki 244 390 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 17 lipca 2009 r. do dnia
zapłaty, oddalił powództwo w pozostałym zakresie i orzekł o kosztach procesu.
Sąd ustalił, że zabudowana nieruchomość warszawska, położona przy
ul. G.[...], stanowiąca współwłasność Zofii B. i Heleny Z. w częściach równych,
została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i
przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a z chwilą likwidacji gmin w 1950 r. –
na własność Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy
W. P., co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzjami z dnia 10 września 1991 r. i
z dnia 16 kwietnia 1992 r.
Decyzją z dnia 7 września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy odmówiło Zofii B. i Helenie Z. – po rozpoznaniu wniosku z dnia 31
grudnia 1948 r. – ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie wspomnianej
nieruchomości. Dnia 26 października 1968 r. Minister Gospodarki Komunalnej
utrzymał wymienioną decyzję w mocy.
Decyzją z dnia 27 czerwca 1975 r. i z dnia 28 października 1975 r. Naczelnik
Dzielnicy W. P. orzekł o sprzedaży lokali mieszkalnych nr 7 i 8, znajdujących się w
budynku przy ul. G. [...] na rzecz ich najemców.
W dniu 24 lipca 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia
7 września 1968 r. i decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia
26 października 1968 r. w części określonej w aktach notarialnych, dotyczącej
sprzedaży lokali nr 7, 8, 11, 12 i udziałów przypadających właścicielom tych lokali
w budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców oraz
gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane
z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie są nieważne. W uzasadnieniu
decyzji stwierdzono, że zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do uznania, iż
3
korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dawało się pogodzić
z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 23 października 1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast uchylił własną decyzję z dnia 24 lipca 1998 r. w części dotyczącej
stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy
z dnia 7 września 1968 r. i w tym zakresie przekazał sprawę do rozpoznania
Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W dniu 6 października Kolegium
uchyliło decyzję Prezydium m.st. Warszawy z dnia 7 września 1968 r. w części, z
wyłączeniem części określonej w aktach notarialnych dotyczącej sprzedanych lokali
nr 7,8,11 i 12, udziałów przypadających właścicielom tych lokali w budynku i jego
urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców i gruntu oddanego w
użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, i w tym zakresie przekazał sprawę do
ponownego rozpoznania Prezydentowi m.st. Warszawy.
W dniu 8 listopada 2002 r. Prezydent m.st. Warszawy – po rozpoznaniu
wniosku z dnia 31 grudnia 1948 r. Zofii B. i Heleny Z. o ustanowienie prawa
użytkowania wieczystego na gruncie położonym w W. przy ul. G. [...] – ustanowił na 99
lat użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,7631 ułamkowej części w
zabudowanym gruncie o powierzchni 232 m2
, oznaczonym jako działka ewidencyjna
17 w obrębie 3-05-32, położonym w W. przy ul. G.[...], na rzecz Zofii B. w ½ części,
Marka M. w ¼ części i Iwony Ł. w ¼ części.
Decyzją z dnia 16 grudnia 2003 r. Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia
10 września 1991 r., z wyłączeniem czterech sprzedanych lokali.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 22 marca 2005 r.
stwierdziło, na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.c., że decyzja
Naczelnika Dzielnicy W. P. z dnia 27 czerwca 1975 r., dotycząca sprzedaży lokalu
nr 8, została wydana z naruszeniem prawa. Dnia 4 maja 2005 r. Kolegium wydało
na tej samej podstawie prawnej decyzję stwierdzającą, że również decyzja
Naczelnika Dzielnicy W. P. z dnia 28 października 2005 r., dotycząca sprzedaży
lokalu nr 7, została wydana z naruszeniem prawa.
4
Aktualna wartość lokalu nr 7, ustalona według stanu z dnia 28 października
1975 r., wynosi 200 950 zł. Wartość aktualna lokalu nr 8, ustalona według stanu
z dnia 27 czerwca 1975, wynosi natomiast 210 500 zł. Czynsz najmu, jaki można
by uzyskać za te lokale, z uwzględnieniem ograniczeń związanych z publiczną
gospodarka lokalami, wynosi 77 330 zł.
Sąd Okręgowy przyjął – wskazując na związanie oceną prawną wyrażoną
przez Sąd Apelacyjny w postanowieniu z dnia 23 listopada 2007 r. – że podstawę
prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 4171
§ 2 k.c. Uznał, że pomiędzy bezprawnymi
decyzjami o sprzedaży lokali a szkodą zachodzi związek przyczynowy
w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Szkoda, której naprawienia domaga się powódka,
polega na uszczerbku majątkowym, jaki powstał na skutek utraty prawa własności
lokali, spowodowanej jego bezprawnym rozporządzeniem. Podkreślił złożony,
wieloczłonowy charakter związku przyczynowego. Zdaniem Sądu przyjęcie, że
szkoda jest normalnym następstwem bezprawnej decyzji dekretowej nie wyklucza
istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą a kolejnymi
ogniwami zdarzeń – dwoma decyzjami o sprzedaży lokali. Wydanie tych decyzji
było bowiem konieczne do zawarcia umowy, ponieważ decyzja określała warunki
tej umowy i stanowiła zezwolenie na jej zawarcie. Dlatego należało przyjąć, że
normalną konsekwencją takiej decyzji było jej wykonanie przez zawarcie umowy
przenoszącej prawo własności lokalu, powodujące utratę tego prawa przez
dotychczasowego właściciela. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie ma
wątpliwości, że szkoda poniesiona przez powódkę pozostaje w adekwatnym
związku przyczynowym z wydaniem decyzji o sprzedaży lokali nr 7 i 8.
Sąd Okręgowy nie podzielił zarzutu pozwanego, że roszczenie powódki
uległo przedawnieniu. Odwołując się do konstrukcji złożonego zdarzenia prawnego,
uznał, że początek biegu terminu przedawnienia należy liczyć od dnia
uprawomocnienia się decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z
dnia 22 marca 2005 r. i z dnia 4 maja 2005 r.
Uzasadnione jest także żądanie zasądzenia odszkodowania z tytułu
utraconych korzyści. Jest bowiem oczywiste, że powódka została pozbawiona
możliwości korzystania z nieruchomości na skutek wydania bezprawnych decyzji.
5
W okolicznościach sprawy można przyjąć z dużym prawdopodobieństwem, że
powódka utraciła korzyści co najmniej w wysokości czynszu wyliczonego przez
biegłego.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego,
podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej, opartej na pierwszej podstawie, pełnomocnik
pozwanego zarzucił naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692;
dalej – „ustawa nowelizująca”), art. 417 w związku z art. 4171
§ 2 k.c., art. 442 i art.
5 k.c. Powołując się na tę podstawę, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wystąpiły istotne kontrowersje co do
czasowego zasięgu stosowania art. 160 k.p.a. po jego uchyleniu z dniem
1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692,
dalej – „ustawa nowelizująca”). Chodzi o rozgraniczenie zastosowania uchylonego
z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. i ustanowionego z mocą od tego dnia art.
4171
§ 2 k.c. Praktyczne znaczenie tej kwestii wiąże się z tym, że w regulacji, którą
zastąpiono art. 160 k.p.a., nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 § 6 k.p.a.,
przedawnienia ani nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia
odszkodowania. Różnice dotyczą także zakresu szkody podlegającej naprawieniu.
Według nowego stanu prawnego szkoda podlega naprawieniu w pełnym zakresie,
a według dawnego stanu prawnego naprawienie szkody w pełnym zakresie jest
możliwe tylko w wypadkach, których dotyczy – wywołujący kontrowersje – pkt 2
wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 (OTK-A
2003, nr 7, poz. 76).
Według jednego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego, hipotezą art. 5
ustawy nowelizującej, nakazującego stosować art. 160 k.p.a. w brzmieniu
obowiązującym w chwili jego uchylenia „do zdarzeń i stanów prawnych”,
powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, są objęte wszystkie
6
sytuacje, w których ostateczna decyzja administracyjna (decyzja wadliwa) dotknięta
uchybieniami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. została wydana przed 1 września
2004 r. W sprawach o naprawie szkody wyrządzonej wydaniem decyzji
administracyjnej zdarzeniem w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej jest samo
wydanie ostatecznej decyzji wadliwej. Jeżeli zatem ostateczna wadliwa decyzja
została wydana przed dniem 1 września 2004 r., do odpowiedzialności
odszkodowawczej ma zastosowanie art. 160 k.p.a., choćby ostateczną decyzję
nadzorczą wydano po dniu 31 sierpnia 2004 r. Mimo że w świetle art. 160 § 1 k.p.a.
dopiero z chwila wydania decyzji nadzorczej otwiera się możliwość żądania
naprawienia szkody, źródłem szkody jest wyłącznie wydanie wadliwej decyzji. Na
podstawie ostatecznej decyzji nadzorczej stwierdza się tylko wcześniejsze
ziszczenie się koniecznej przesłanki przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a. Takie
stanowisko zostało zajęte w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego: 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 194,
i z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 79, oraz
w wyrokach Sądu Najwyższego: z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/07,
niepubl., z dnia z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08, OSNC-ZD 2009, nr D,
poz. 106, z dnia 18 czerwca 2009 r., II CSK 26/09, OSNC-ZD 2010, nr A, poz. 13,
z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09, niepubl., i z dnia 12 lutego 2010 r.,
I CSK 328/09, OSNC 2010, nr 9, poz. 130.
W myśl innego nurtu orzecznictwa Sądu Najwyższego, hipotezą art. 5
ustawy nowelizującej są objęte tylko te sytuacje, w których także ostateczna
decyzja stwierdzająca nieważność decyzji dotkniętej uchybieniami określonymi
w art. 156 k.p.a. lub ostateczna decyzja stwierdzająca wydanie decyzji
z uchybieniami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (decyzja nadzorcza), została
wydana przed dniem 1 września 2004 r. W sprawie o naprawie szkody wyrządzonej
wydaniem decyzji administracyjnej zdarzenie w rozumieniu art. 5 ustawy
nowelizującej ma charakter złożony. Obejmuje, oprócz decyzji wadliwej, rodzącej
zobowiązanie do naprawienia szkody, decyzję nadzorczą, stanowiącą nieodzowną
przesłankę dochodzenia odszkodowania. Chwilą powstania tego zdarzenia jest
zatem dopiero chwila uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nadzorczą.
Praktycznie rzecz biorąc, według tego stanowiska, o zastosowaniu art. 160 k.p.a.
7
lub art. 4171
§ 2 k.c. decyduje więc czas wydania ostatecznej decyzji nadzorczej.
Prezentowane stanowisko znalazło wyraz: w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
25 stycznia 2006 r., I CK 273/05 (Biul. SN 2006, nr 5, s. 11), wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 25 czerwca 2008 r., II CSK 79/08 („Monitor Prawniczy” 2009,
nr 23, s. 1281, uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008, III CZP 101/08
(OSNC 2009, nr 4, poz. 57), uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2008 r.,
III CZP 123/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 145), postanowieniu Sądu Najwyższego
z dnia 9 lipca 2009 r., III CZP 47/09 (niepubl.), wyroku Sądu Najwyższego z dnia
3 listopada 2009 r., II CSK 101/09 (niepubl.).
W przytoczonym wyroku z dnia 23 września 2003 r., K 20/02, Trybunał
Konstytucyjny orzekł w punkcie pierwszym sentencji, że art. 160 § 1 k.p.a. w części
ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy
publicznej do rzeczywistej szkody, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, a w punkcie drugim, że punkt pierwszy znajduje
zastosowanie do szkód powstałych od dnia 17 października 1997 r., to jest od dnia
wejścia w życie Konstytucji.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyłoniła się rozbieżność stanowisk co
do możliwości zasądzenia na podstawie art. 160 § 1 k.p.a., w świetle powyższego
wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowania obejmującego korzyści
utracone po dniu wejścia w życie Konstytucji wskutek ostatecznej wadliwej decyzji
wydanej przed tym dniem.
Według orzeczeń Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2008 r., II CSK
376/07 (niepubl.), z dnia 8 lutego 2008 r., I CSK 477/07 (niepubl.), z dnia 12 marca
2008 r., I CSK 435/07 (niepubl.), z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 464/07 (niepubl.),
z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07 (niepubl.), z dnia 26 czerwca 2008 r.,
II CSK 79/08 (niepubl.), z dnia 30 października 2008 r., II CSK 257/08 (niepubl.),
z dnia 5 grudnia 2008 r., III CZP 123/08 (OSNC 2009, nr 11, poz. 145), z dnia
9 stycznia 2009 r., I CSK 272/08 (niepubl.), z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 306/08
(niepubl.), i z dnia 14 maja 2009 r., I CSK 485/08 (niepubl.), przez powstałą po
wejściu w życie Konstytucji szkodę, o której mowa w punkcie drugim sentencji
wyroku Trybunału Konstytucyjnego, należy rozumieć zaistniały po dniu
8
16 października 1997 r. uszczerbek w majątku poszkodowanego. Konsekwencją
tego stanowiska jest objęcie odszkodowaniem na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie
tylko strat wynikłych na skutek wydania wadliwej decyzji, ale i korzyści utraconych
w okresie od dnia 17 października 1997 r. na skutek wydania tej decyzji, chociażby
jej wydanie nastąpiło przed tą datą.
Według natomiast uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194) i wyroków
Sądu Najwyższego: z dnia 25 stycznia 2006 r., I CK 273/05 (Biul. SN 2006, nr 5,
s. 11), z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/05 (niepubl.), z dnia 5 grudnia 2007r.,
I CSK 301/07 (niepubl.), z dnia 16 kwietnia 2009 r., II CSK 26/09 (OSNC-ZD 2010,
nr A, poz. 13), z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.), przez szkodę
powstałą po wejściu w życie Konstytucji, o której mowa w punkcie drugim wyroku
Trybunału Konstytucyjnego, należy rozumieć powstałe po dniu 16 października
zdarzenie w postaci wadliwej decyzji, będące źródłem uszczerbku w majątku
poszkodowanego. Innymi słowy, szkoda, według tego stanowiska, oznacza
naruszenie przez wadliwą decyzję prawnie chronionych dóbr poszkodowanego.
Odszkodowanie może więc obejmować utracone korzyści tylko wtedy, gdy wydanie
wadliwej decyzji nastąpiło po dniu 16 października 1997 r.
Rozstrzygając wskazane wyżej rozbieżności w orzecznictwie, Sąd
Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia
31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (Biul. SN 2011, nr 3, s. 12) przyjął: po pierwsze,
że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją
administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub
wydanie z naruszeniem art. 156 § k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie
art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a., po drugie, że jeżeli ostateczna decyzja administracyjna
została wydana przed dniem wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie
przysługujące na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych na
skutek jej wydania, chociażby ich utrata nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
Przytoczona uchwała jako zasada prawna wiąże wszystkie składy orzekające Sądu
Najwyższego (art. 61 § 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym,
Dz. U. Nr 240, poz. 2052). Zaskarżony wyrok został oparty na tym nurcie
orzecznictwa, który nie zyskał aprobaty w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej
9
Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011, III CZP 112/10. W tej sytuacji skargę
kasacyjną, w której skarżący zwalczał zaskarżony wyrok w sposób odpowiadający
wykładni przyjętej w uchwale III CZP 112/10, należało uznać za uzasadnioną.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji wyroku
(art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art. 39821
i art. 391 § 1 k.p.c.).

I CSK 216/10

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia