Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 153/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 sierpnia 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Antoni Górski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski
SSN Anna Owczarek (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa E. Z. i E. J.
przeciwko Województwu X, Powiatowi W.,
Gminie W. oraz Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez
Wojewodę X i Komendanta Miejskiego Policji w W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 9 sierpnia 2012 r.,
skarg kasacyjnych pozwanych: Gminy W. i Skarbu Państwa - Komendanta
Miejskiego Policji w W. oraz Wojewody X
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 7 października 2010 r.,
uchyla rozstrzygnięcie o oddaleniu apelacji pozwanych
zawarte w punkcie 2 zaskarżonego wyroku i przekazuje sprawę
w tym zakresie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia
o kosztach postępowania kasacyjnego Sądowi Apelacyjnemu.
Uzasadnienie
2
Powodowie E. Z. i E. J. pozwem z dnia 30 grudnia 2004 r. wnieśli o
zasądzenie solidarnie od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Wojewodę X i
Komendanta Komendy Miejskiego Policji w W., Gminy W. reprezentowanej przez
Prezydenta Miasta W., Województwa X, Powiatu W. reprezentowanego przez
Starostę Starostwa Powiatowego kwoty 5.728.142,99 zł wraz z ustawowymi
odsetkami od dnia 26 czerwca 2003 r. tytułem odszkodowania za zniszczenia,
spowodowane nielegalnym wydobywaniem węgla kamiennego przez osoby trzecie,
na nieruchomości powodów położonej w W.
Pozwani wnieśli o oddalenie powództwa. Pozwana Gmina W. podniosła
m.in. zarzut przedawnienia.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. (1) ustalił
odpowiedzialność stron pozwanych Gminy W. i Skarbu Państwa Komendanta
Miejskiego Policji w W. za skutki nielegalnego wydobycia węgla na nieruchomości
powodów położonej u zbiegu ulic A. i W. stanowiącej działkę nr /…/, dla której Sąd
Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr /…/, uznając roszczenie powodów
zgłoszone w niniejszym postępowaniu przeciwko tym pozwanym za
usprawiedliwione co do zasady, (2) oddalił powództwo w stosunku do pozwanych
Województwa X, Powiatu W., (3) nie obciążył powodów kosztami poniesionymi
przez pozwanych, co do których powództwa zostały oddalone.
Orzeczenie powyższe zostało zaskarżone apelacją przez powodów w części
oddalającej powództwo, przez pozwanych Skarb Państwa - Komendanta
Miejskiego Policji w W. i Gminę W. w części dotyczącej wyroku wstępnego.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sprostował oczywistą
omyłkę oznaczenia pozwanej Gminy, oddalił apelację pozwanych Skarbu Państwa -
Komendanta Miejskiego Policji w W. i Gminę W., oddalił apelację powodów
odstępując od obciążania ich kosztami postępowania na rzecz pozwanego Skarbu
Państwa – Wojewody X.
Orzeczenie Sądów obu instancji oparte było na tożsamej podstawie
faktycznej. Powodowie E. Z. i E. J. w dniu 23 grudnia 1997 r. w drodze przetargu
nabyli od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa niezabudowaną nieruchomość
gruntową o powierzchni 14,0309 ha położoną w gminie W. za cenę 32.900 zł. W
3
dacie nabycia teren, przylegający do kopalni, charakteryzujący się dużymi
spadkami, był w części nieużytkiem, na części znajdowały się pastwiska,
urządzenia sieci infrastruktury technicznej (naziemna linia energetyczna, magistrala
wodna i gazowa, rurociąg ciepłej wody) miasta W. W planie zagospodarowania
przestrzennego Miasta W., który następnie utracił moc, przewidywano dla tego
terenu zabudowę produkcyjno - usługową, w części zadrzewienie. Na terenie W. i
okolic, w związku z likwidacją Zagłębia Węglowego, wystąpiło strukturalne
bezrobocie i na skalę masową rozpoczęło się nielegalne wydobywanie węgla
kamiennego metodą odkrywkową w tzw. „biedaszybach" na terenach
nieruchomości prywatnych, komunalnych i państwowych. Problem „biedaszybów"
został uznany przez przedstawicieli lokalnych władz Gminy W. za problem
społeczny, w ramach struktury Urzędu Miasta W. powołane zostało Biuro Ochrony i
Reagowania Kryzysowego, podejmowano liczne działania zmierzające do
aktywizacji zawodowej i przeciwdziałania bezrobociu. W październiku 2002 r.
w czasie zorganizowanej manifestacji, osobom zgromadzonym przed Urzędem
Miejskim, domagającym się pracy lub nieprzeszkadzania w wydobywaniu
na własną rękę węgla, Prezydent S. K. „pozwolił iść i kopać” i zapewnił że nie będą
podejmowane działania represyjne wobec nielegalnie wydobywających węgiel.
Na terenie nieruchomości powodów zaczęto nielegalnie wydobywać węgiel
od 1999 r. Na przełomie 2002-2003 r. działalność ta przybrała znacznie większą
skalę, grupa wydobywających węgiel wzrosła, powstały zorganizowane podgrupy
używające ciężkiego sprzętu, w tym samochodów do wywożenia urobku.
Powodowie, w celu zabezpieczenia swojej nieruchomości, podejmowali działania
polegające na lokalnym stawianiu płotu, tablic informujących o prywatnej własności
terenu i zakazie kopania na tym terenie, a także wbijaniu pali i stawianiu innych
przeszkód w miejscach, przez które prowadziły drogi przejazdu sprzętu używanego
przez kopaczy. Działania te nie przynosiły skutku. Właściciele nigdy nie ogrodzili
nieruchomości, nie zatrudnili ochrony. W dniu 23 sierpnia 2001 r. powodowie złożyli
doniesienie do Prokuratury Rejonowej w W., Urzędu Górniczego w W., Straży
Miejskiej w W., Komisariatu Policji w W. oraz Powiatowego Sztabu Zarządzania
Kryzysowego w W. informując, że na działce urządzane są wbrew ich woli tzw.
dzikie szyby górnicze i wydobywany jest nielegalnie węgiel opałowy. Dyrektor
4
Okręgowego Urzędu Górniczego w W. pismem z dnia 29 sierpnia 2001 r.
poinformował, iż urząd nie jest właściwy do podejmowania działań w sprawie, a dla
ochrony praw właścicieli gruntu przed dewastacją oraz ścigania sprawców
dewastacji właściwe są organy Policji. Wydział Zarządzania Kryzysowego Urzędu
Miejskiego w W. w dniu 3 września 2001 r. wskazał, iż wizje lokalne
przeprowadzone na nieruchomości powodów w dniach 21-23 sierpnia 2001 r.
potwierdziły intensywne nielegalne wydobycie węgla, poinformował, iż organ ten nie
ma uprawnień do podejmowania działań związanych z ingerencją w prywatną
własność. Pismem z dnia 12 września 2001 r. powód zwrócił się do Komendanta
Policji w W. o udzielenie asysty funkcjonariuszy Policji w trakcie zasypywania
wyrobisk na nieruchomości, uzyskał odmowę. Powód podjął samodzielnie próbę
zasypania nielegalnych wyrobisk, która nie powiodła się z uwagi na bierny opór
kopiących tam osób.
Urząd Miejski w W. pismami z dnia 1 października 2001 r. zwrócił się o
sprawdzenie stanu bezpieczeństwa instalacji na terenie nieruchomości powodów
do Zarządu Zakładu Energetycznego W., Dyrektora Zakładu Gazowniczego w W. i
Dyrektora W. Zakładu Wodociągów i Kanalizacji. Ponadto Urząd zwrócił się do
Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w W. w sprawie osób nielegalnie
wydobywających węgiel, a także do Komendy Policji i Prokuratury Rejonowej o
podjęcie działań mających na celu zahamowanie nielegalnego wydobywania węgla
przez dużą liczbę osób na terenie prywatnej działki powodów, stwarzającego
zagrożenie dla mieszkańców miasta W. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w
piśmie z dnia 9 października 2001 r. przedstawił wyniki wizytacji przeprowadzonej
na terenie nieruchomości powodów, mi.in. wskazał, że zastano tam około 40 osób
nielegalnie wydobywających węgiel, które stwierdziły, że zmuszone są do tego
w celu zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych swoich rodzin. Zakład
Energetyczny w piśmie z dnia 18 października 2001 r. podał, że prace ziemne
prowadzone na nieruchomości powodów nie zagrażają bezpieczeństwu urządzeń i
linii energetycznych, jednakże mogą stworzyć takie zagrożenie w przyszłości. Z
kolei Zakład Wodociągów i Kanalizacji zwrócił się do Komisariatu Policji i Straży
Miejskiej o interwencję w związku z tym, iż nielegalne prace ziemne spowodowały
odsłonięcie na odcinku ok. 15 m magistralnego przewodu wodociągowego, a
5
dalsze prowadzenie prac naziemnych mogło doprowadzić do jego uszkodzenia.
Straż Miejska potwierdziła ten fakt i wezwała powoda E. J. do podjęcia działań
zmierzających do „wyeliminowania nieprawidłowości" występujących na jego
terenie.
W dniu 18 grudnia 2001 r. Prokuratura Rejonowa umorzyła częściowo
dochodzenie przeciwko kilku osobom podejrzanym o nielegalne wydobywanie
węgla na działce powodów, wobec uznania ich zachowania jako wykroczenia. W
sprawach o wykroczenia dotyczące nielegalnego wydobywania kopalin w postaci
węgla kamiennego na terenie działki gruntowej należącej do powodów zapadły
wyroki uznające obwinionych za winnych popełnienia czynu z art. 119 pkt 2 ustawy
z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze i skazujące ich na kary
grzywny, które w większości - na podstawie art. 51 i 206 § 2 k.k.w. - wobec
bezskuteczności egzekucji zostały umorzone. Powodowie nie wystąpili z
roszczeniami cywilnymi przeciwko tym osobom.
Pismem z dnia 12 czerwca 2003 r. powodowie zwrócili się do Prezydenta
Miasta z zapytaniem dotyczącym przyznania środków na likwidację tzw.
biedaszybów na ich nieruchomości. Uzyskali informację, że rekultywacja obszarów
zdegradowanych w wyniku nielegalnego wydobywania węgla przeprowadzona
będzie ze środków publicznych jedynie na terenach stanowiących mienie Gminy
W., a rekultywacja terenów prywatnych obciąża ich właścicieli, którzy ewentualnie
mogą skorzystać ze środków pomocowych. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2003 r.
powodowie zwrócili się do Starosty W. o pomoc w przeciwdziałaniu działalności
nielegalnych „kopaczy" węgla na ich nieruchomości i z pytaniem, czy powstałe
szkody zostaną naprawione. Starosta wystąpił do Wojewody z wnioskiem
o przyznanie środków finansowych na rekultywację nieruchomości powodów.
Pismo to zostało przekazane według właściwości do Marszałka Województwa,
który uznał, że nie ma podstaw do finansowania rekultywacji gruntów powodów,
gdyż nigdy nie były użytkowane jako tereny rolne, ponadto jest to nieopłacalne,
skoro koszty niezbędnych prac przekroczyłyby znacznie wartość gruntu i zalecił
zalesienie. W dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji na nieruchomości
powodów nadal trwało wydobywanie węgla metodą odkrywkową w tzw.
biedaszybach. Nieruchomość w następstwie wskazanych robót jest w znaczącym
6
stopniu (ok. 80%) zniszczona, występują na niej dziury, tunele do głębokości 30-
40m, hałdy, zapadliska.
Podstawa prawna rozstrzygnięcia, w zakresie podmiotowym
i przedmiotowym odpowiadającym zaskarżeniu skargą kasacyjną, przedstawiała się
następująco. Sąd Okręgowy wskazał, że brak przepisów szczególnych
regulujących odpowiedzialność pozwanych, dlatego należy jej poszukiwać
na zasadach ogólnych dotyczących czynów niedozwolonych, w tym m.in. art. 417
k.c. Przytoczył treść art. 417 k.c., z odwołaniem do interpretacji wynikającej
z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, i art. 4201
k.c., przepis przejściowy (art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 162, poz. 1692) oraz art.
417 k.c. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 września 2004 r. Następnie
stwierdził, że na podstawie „przepisów powołanych wyżej” powinny ponosić
odpowiedzialność Gmina W. oraz Skarb Państwa - Komendant Miejski Policji w W.
nie precyzując, czy orzeka na podstawie przepisów uchylonych czy obecnie
obowiązujących.
Podstawy prawnej obowiązków Gminy W. upatrywał Sąd pierwszej instancji
w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. t.j.
z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej także jako: u.os.g., zgodnie z którym do
zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym,
nie zastrzeżone dla innych podmiotów i w art. 7 ust. 1 pkt 1, 3, 14 cyt. ustawy
stanowiącym, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli. Wskazał, odwołując się do wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, że przepis art. 7 ust. 1 pkt
14 ustawy tylko w powiązaniu z innymi, bardziej szczegółowymi regulacjami, może
rodzić odpowiedzialność gminy w przypadku zaniechania podjęcia odpowiednich
działań, jeżeli zdarzenie takie z uwzględnieniem adekwatnego związku
przyczynowego będzie źródłem szkody. Jako że przepisy powołał art. 40 ust. 1 cyt.
ustawy przyznający gminom prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na
obszarze gminy, w tym przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla
ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i
bezpieczeństwa publicznego, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
7
(Dz. U. t.j. z 2000 r., Nr 101, poz. 1092 ze zm., dalej także jako: u.o.p.),
stwierdzający, że prezydent miasta może żądać od właściwego komendanta Policji
przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym, działań zapobiegających
naruszeniu prawa, zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i
porządku publicznego, art. 1 ust.1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach
gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779) wskazujący że na terenie gminy może być
utworzona samorządowa, umundurowana formacja – straż gminna, do której zadań
należy m.in. ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych, inicjowanie i
uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnieniu
przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym. Sąd wskazał, że problem
biedaszybów został uznany przez przedstawicieli lokalnych władz Gminy W. za
problem społeczny i jej działania skupiły się na tłumieniu napięć społecznych i
ochronie nieruchomości publicznych. W zakresie ochrony mienia prywatnego, w
tym powodów, ograniczono się do sporadycznego patrolowania okolic przez
funkcjonariuszy Policji i Straży Miejskiej, którzy legitymowali bądź zatrzymywali
osoby wywożące węgiel. W świetle okoliczności sprawy i skali zjawiska działania te
ocenił jako pozorne, wymagające intensyfikacji. Uznał, że skoro Gmina była w
stanie zabezpieczyć grunty komunalne, to taka możliwość istniała także w
odniesieniu do pozostałych nieruchomości, w tym powodów. Przyjmując, że
przekraczałoby jej możliwości powinna podejmować starania w celu uzyskania
pomocy Policji w przywróceniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Na
terenie Gminy doszło do sytuacji, w której grupa mieszkańców prowadząc działania
zmierzające do kradzieży kopalin, będących własnością Skarbu Państwa niszczyła
mienie, powodowała stan zagrożenia życia i zdrowia dla siebie, a gdyby doszło
do uszkodzeń magistrali energetycznej, gazowej i wodnej i dla pozostałych
mieszkańców. Zamiast podejmować właściwe działania Prezydent miasta,
działając jako organ wykonawczy upoważniony do reprezentacji Gminy, „pozwolił”
zaś na kontynuowanie kopania i zapewniał o braku represji. Sąd pierwszej instancji
uznał, że Gmina ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zachowaniem
swoich organów czynnym – polegającym na publicznym oświadczeniu Prezydenta
W., że osoby nielegalnie wydobywające węgiel mogą nadal prowadzić swój
proceder, czyli mogą to czynić za zgodą podmiotu do którego zadań należą sprawy
8
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, oraz biernym – polegającym na
niepodjęciu przewidzianych wskazanymi ustawami działań zmierzających do
zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, w tym mienia
powodów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezłożenie wskazanego oświadczenia
i skuteczne wywiązanie się z obowiązków przez Gminę, jeżeli nawet nie
zapobiegłoby działaniom biedaszybników, to co najmniej by je ograniczyło.
Jako podstawę prawną obowiązków spoczywających na Policji Sąd
Okręgowy wskazał przepisy ustawy o Policji, w tym art. 1 ust. 2 nakładający jako
podstawowe zadania m.in. ochronę życia i zdrowia oraz mienia przed bezprawnymi
zamachami naruszającymi te dobra, art. 15 upoważniający policjantów do
legitymowania i zatrzymywania osób stwarzających w oczywisty sposób
bezpośrednie zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia. Uznał, że interwencje Policji
na terenie nieruchomości powodów były rzadkie i w zasadzie ograniczone do
legitymowania, pouczania, zatrzymania nielicznych osób. Inne działania nie
były podejmowane. Nie udzielono, mimo prośby powodów, pomocy przy akcji
zasypywania biedaszybów, która na skutek agresji kopiących nie przyniosła
rezultatów. Czynności podjęte ocenił jako mające charakter „prowizoryczny”, nie
przynoszący efektów. Wskazał, że na Policji spoczywa obowiązek faktycznej
obrony i zapewnienia bezpieczeństwa (prewencji i interwencji). Tłumaczenie, że nic
nie można było zrobić nie usprawiedliwiało zaniechania, zwłaszcza że „w miarę”
udało się zabezpieczyć tereny gminne i państwowe, uznał za niedostateczne,
stwierdzając że należało być może zabiegać o pomoc jednostek wyższego
szczebla. Sąd ocenił, że zasadę odpowiedzialności Skarbu Państwa wspiera
wykładnia powołanych przepisów w zgodzie z Konstytucją, której przepisy
gwarantują ze strony Państwa ochronę własności, w tym prywatnej.
Uznał, że w sytuacji gdy na nieruchomości znajdowały się kopaliny będące
własnością Skarbu Państwa oraz urządzenia użyteczności publicznej przerzucenie
na powodów ciężaru ich zabezpieczenia byłoby sprzeczne z zasadami współżycia
społecznego.
Co do związku przyczynowego wskazał, co do obu pozwanych,
że skuteczne wywiązanie się z obowiązków nałożonych przez ustawę, jeżeli nie
zapobiegłoby „działaniom osób kopiących”, to co najmniej by je ograniczyło.
9
Sąd Apelacyjny nie odniósł się wprost do kwestii, czy zastosowanie ma art.
417 k.c. i art. 4201
k.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 sierpnia 2004 r.,
czy art. 417 k.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Wskazał jedynie, że kluczowe
znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia na gruncie art. 417 k.c., stanowiącego
podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej w zw. z art. 2 i 77 Konstytucji, ma
ustalenie czy organy władzy publicznej dopuściły się naruszenia prawa, które
mogłoby rodzić odpowiedzialność za powstałą szkodę, a naruszenie może polegać
na zaniechaniu podjęcia przez władzę publiczną odpowiednich działań, gdy
obowiązek określonego działania wynika z obowiązujących przepisów prawa.
W dalszej części uzasadnienia powołał jako podstawę odpowiedzialności Gminy
i Skarbu Państwa art. 417 k.c. Stwierdził, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji
zakres odpowiedzialności podmiotowej pozwanych, na tle niespornego stanu
faktycznego, w pełni podziela i akceptuje.
Co do Gminy W. wskazał, że istnieją podstawy do konstruowania jej
odpowiedzialności na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie
gminnym, który „w powiązaniu chociaż z takimi szczegółowymi regulacjami, jak
wskazane wyżej”, może rodzić odpowiedzialność w przypadku zaniechania
podjęcia odpowiednich działań. Zgodził się, że w realiach sprawy istnieją podstawy
do przyjęcia jej w odniesieniu do pozwanej, która zaniechała działań lub
podejmowała je w niewystarczającym zakresie, a jej bierność w przyczynowo-
skutkowym łańcuchu zdarzeń była co najmniej jedną przyczyn powstania szkody
na nieruchomości powodów. Uznał za niewystarczające jednorazowe zwrócenie się
w 2002r. do Komendanta Policji o podjęcie działań, gdyż Prezydent W. wobec skali
problemu także w latach późniejszych – w ramach wypełniania obowiązków z art. 7
ust. 2 pkt 14 u.o.s.g., skonkretyzowanego w art. 11 ust. 1 u.o.p.- powinien
stanowczo zażądać od właściwego Komendanta Policji przywrócenia stanu
zgodnego z prawem i podjęcia działań zapobiegających dalszym naruszeniom
bezpieczeństwa i porządku publicznego. Brak tych działań określił jako zaniechanie
w wykonywaniu ustawowych obowiązków. Wskazał ponadto na bierność postawy
formacji samorządowej, tj. Straży Miejskiej, ograniczającej się jedynie do
patrolowania i wezwania powoda, po stwierdzeniu odkrycia części instalacji, do
10
wyeliminowania nieprawidłowości na jego terenie. Za bezzasadny uznał zarzut
niemożności ingerowania w cudze prawo własności, stwierdzając że chodziło o
udzielenie pomocy w ochronie, którą można było zapewnić bez wkraczania na
teren, chociażby poprzez uniemożliwienie osobom trzecim wjazdu, a tym samym
dalszego prowadzenia nielegalnego wydobywania węgla. Ocenił, że władze Gminy
skupiając się na działaniach monitoringowych i wyciszaniu napięć „niejako
poświęciły dla spokoju społecznego interes i prawa powodów”, a jeżeli już taka
sytuacja nastąpiła to szkoda powinna być naprawiona. Oświadczenie urzędującego
Prezydenta miasta S. K. przy wykonywaniu powierzonych mu obowiązków, jako
nawołujące wręcz do łamania porządku prawnego ocenił jako oczywiście
bezprawne, rodzące odpowiedzialność deliktową. Odnosząc się do zarzutu apelacji
dotyczącego braku dbałości powodów o własne mienie uznał, że podejmowali oni
działania „w ramach posiadanych fizycznych i materialnych możliwości”.
Za nieuzasadniony uznał podniesiony przez pozwaną Gminę zarzut przedawnienia
roszczenia. Stwierdził, że powodowie w dniu 23 sierpnia 2001 r. złożyli doniesienia
m.in. do Straży Miejskiej informujące, że na ich działce wbrew ich woli urządzane
są dzikie szyby górnicze i wydobywany węgiel, zatem przy uwzględnieniu czasu
niezbędnego do podjęcia odpowiednich działań, po którego upływie można dopiero
stwierdzić zaistnienie bierności strony pozwanej w wykonaniu obowiązku, wnosząc
pozew w grudniu 2004 r. nie uchybili trzyletniemu terminowi przedawnienia z art.
442 k.c. Gdyby przyjąć odmienne stanowisko, to z uwagi na szczególny charakter
powstałych szkód, niewypełnienie obowiązków ustawowych przez pozwaną
i niewielki czas opóźnienia, „ocenić by należało”, że podniesienie zarzutu
przedawnienia, godząc m.in. w zasady zaufania obywatela do organów władzy,
stanowi nadużycie prawa (art. 5 k.c.).
Odnosząc się do apelacji pozwanego Skarbu Państwa - Komendanta
Miejskiego Policji Sąd Apelacyjny za chybione uznał zarzuty naruszenia prawa
materialnego, tj. zastosowania art. 417 k.c. i naruszenia prawa procesowego (art.
233 k.p.c.). Podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września1990 r. o
Policji do jej podstawowych zadań i obowiązków należy m.in. ochrona życia i
zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnym zamachami naruszającymi te dobra,
do wykonania których została wyposażona w szczególne uprawnienia, w tym do
11
stosowania przymusu bezpośredniego (art. 15 i 16 u.o.p.). Działania były
oczywiście niedostateczne w sytuacji „wielokrotnego zgłaszania przez powodów
bezprawnego wtargnięcia osób trzecich na ich nieruchomość i jej dewastacji”. Za
nieodpowiednie, z uwagi na skalę zjawiska, uznał ograniczenie się do patrolowania,
zatrzymywania pojedyńczych osób, kierowania wniosków o ich ukaranie. Ocenił, że
powiększanie się liczby osób wydobywających nielegalnie węgiel na nieruchomości
powodów świadczy o braku skuteczności wykonywania obowiązku ochrony mienia
powodów, niepodjęciu adekwatnych i we właściwym rozmiarze działań. W braku
własnych możliwości pozwany powinien zwrócić się do jednostki nadrzędnej o
odpowiednie wsparcie. Wskazał, że pozwana bezzasadnie naruszyła swój
obowiązek ochrony ludzi i mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te
dobra, mający podstawę w art.1 ust. 2 u.o.p., odmawiając udzielenia ochrony przy
zasypywaniu biedaszybów. Stwierdził, że zaniechanie skutecznych interwencji dla
ochrony mienia powodów pozostaje w adekwatnym związku przyczynowo-
skutkowym ze szkodą.
Na marginesie Sąd zaznaczył, że kopaliny węgla kamiennego znajdujące się
w obrębie nieruchomości powodów nie stanowią jej części składowej,
są własnością Skarbu Państwa, co dodatkowo, oprócz ochrony mienia powodów,
powinno zmobilizować pozwany Skarb Państwa do podejmowania skutecznych
działań.
Orzeczenie powyższe w części obejmującej rozstrzygnięcie o oddaleniu
apelacji pozwanych odpowiednio zostało zaskarżone skargami kasacyjnymi przez
Gminę i Skarb Państwa – Komendanta Miejskiego Policji oraz Wojewodę.
Pozwana Gmina w skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach zarzuciła:
w ramach naruszenia przepisów postępowania - art. 328 § 2 w zw. z art. 391 § 1
k.p.c. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, w tym nieprzytoczenie
przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, co powoduje niemożność
kontroli kasacyjnej orzeczenia, oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c.,
art. 378 §1 k.p.c. i art. 382 k.p.c. przez przyjęcie za własne ustaleń faktycznych
Sądu Okręgowego bez merytorycznych rozważań i uznanie, że stan faktyczny jest
w sprawie bezsporny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd II
12
instancji zamiast zasady swobodnej oceny dowodów zastosował zasadę dowolnej
oceny co skutkowało przypisaniem pozwanej Gminie odpowiedzialności za szkodę
w mieniu powodów. W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzuciła
naruszenie art. 417 k.c. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o
Policji, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak
wielokrotnego stanowczego żądania od Komendanta Policji przywrócenia stanu
zgodnego z prawem i podjęcia działań zapobiegających dalszym naruszeniom
bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi zaniechanie przy wykonywaniu
władzy publicznej rodzące po stronie pozwanej Gminy odpowiedzialność za szkodę
powstałą na nieruchomości powodów; art. 417 k.c. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 14
ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niewłaściwe
zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że niezgodne z prawem
zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej rodzące po stronie pozwanej
Gminy odpowiedzialność za szkodę powstałą na nieruchomości powodów
stanowiła bierna postawa Straży Miejskiej, podczas gdy formacja ta zobowiązana
jest do ochrony spokoju i porządku w miejscach publicznych, a nie na terenach
należących do osób fizycznych, czy prawnych; art. 417 k.c. przez niewłaściwe
zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezgodne z prawem zaniechanie przy
wykonywaniu władzy publicznej rodzące po stronie pozwanej Gminy
odpowiedzialność za szkodę powstałą na nieruchomości powodów stanowi
wystąpienie Prezydenta Miasta, podczas gdy brak jest związku przyczynowego
pomiędzy tą wypowiedzią a powstałą szkodą; art. 442 k.c. w zw. z art. 5 k.c. przez
niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż podniesiony przez pozwaną
Gminę zarzut przedawnienia nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy
powodowie nie powoływali się na art. 5 k.c. W konkluzji wniosła o uchylenie
zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w zaskarżonej części jej dotyczącej oraz
o uchylenie wyroku Sądu Okręgowego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez
oddalenie powództwa w całości i orzeczenie o kosztach procesu.
Pozwany Skarb Państwa – Komendant Miejski Policji oraz Wojewoda w
skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach zarzucił: w ramach naruszenia
przepisów prawa materialnego uchybienie art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1
13
ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię polegającą na
przyjęciu, że przepis ten nakłada na pozwanego skonkretyzowany obowiązek
ochrony własności powodów oraz że uchybienie temu obowiązkowi miało charakter
niezgodny z prawem; art. 361 § 1 k.c. przez błędną wykładnię polegającą na
przyjęciu, że istnieje związek przyczynowy między zaniechaniem działania
funkcjonariuszy Policji a szkodą powstałą w majątku powodów w wyniku działania
osób trzecich; art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i
górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947) w zw. z art. 143 oraz art. 47 § 2 k.c. przez
błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złoża węgla kamiennego znajdujące
się na nieruchomości będącej własnością powodów stanowią własność Skarbu
Państwa. W ramach naruszenia przepisów postępowania zarzucił uchybienie treści
art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. poprzez zaniechanie wyjaśnienia
podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaniechanie zbadania przesłanki związku
przyczynowego wskutek czego zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli
kasacyjnej; art. 318 §1 k.p.c. w zw. z art. 378 § 1 k.p.c. oraz art. 386 § 4 k.p.c.
poprzez nierozpoznanie istoty sprawy z uwagi na nierozstrzygnięcie o zasadzie
odpowiedzialności Skarbu Państwa i Gminy W; art. 378 § 1 k.p.c. poprzez
nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów apelacji wniesionej przez Skarb
Państwa i odstąpienie od ustosunkowania się do zarzutu apelacji naruszenia art.
361 §1 k.c. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego
zmianę przez oddalenie powództwa bądź jego uchylenie i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi II instancji.
Sąd Najwyższy zważył:
1. Uzasadnione są podstawy kasacyjne obu skarg dotyczące naruszenia
prawa procesowego, tj. art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego uchybienie przez sąd drugiej
instancji treści wskazanych przepisów może wyjątkowo wypełniać podstawę
kasacyjną przewidzianą w art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c. Ma to miejsce wówczas gdy,
wskutek niezachowania wymagań co do motywowania orzeczeń, nie poddaje się
ono kontroli kasacyjnej, w szczególności gdy uzasadnienie nie ma wszystkich
koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które ją uniemożliwiają
(por. m.in. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1998 r., III CKN 792/98,
14
OSNC 1999, nr 4, poz. 83, z dnia 26 listopada 1999 r., III CKN 460/98, OSNC
2000, nr 5, poz. 100, z dnia 9 marca 2006 r., I CSK 147/05, nie publ., z dnia
16 stycznia 2006 r., V CK 405/04, nie publ., z dnia 4 stycznia 2007 r., V CSK
364/06, nie publ., z dnia 21 marca 2007 r., I CSK 458/06, nie publ.).
Takimi wadami uzasadnienia orzeczenia Sądu Apelacyjnego są w niniejszej
sprawie: zaniechanie szczegółowego odniesienia się do przesłanek
odpowiedzialności deliktowej i pogłębionych rozważań, w tym nie wskazania
zakresu przedmiotowego i temporalnego działań oraz zaniechań pozwanych,
zakwalifikowanych jako zdarzenia rodzące ich odpowiedzialność odszkodowawczą,
szkody oraz zachodzącego między nimi związku przyczynowego, brak wyraźnego
oznaczenia i wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że trafność tej podstawy kasacyjnej ma bezpośrednie
przełożenie na powołane przez skarżących zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Sprawa ma charakter nietypowy, spór jest skomplikowany pod względem
faktycznym i prawnym, gdyż dotyczy odpowiedzialności innych podmiotów niż
bezpośrednio wyrządzający szkodę w mieniu powodów, wywodzonej z obowiązków
pozwanych o charakterze publicznoprawnym, ich działań i zaniechań co najmniej
w części następczych wobec działań rzeczywistych sprawców. Powodowie
w podstawie faktycznej powództwa wskazywali na określone działania
i zaniechania obu pozwanych (oraz podmiotów trzecich, co do których powództwo
zostało oddalone), dotyczące oznaczonego przedziału czasowego. Powoływali się
przy tym na własną jedną czynność skierowaną do jednostki podległej gminie
(doniesienie z dnia 23 sierpnia 2001 r. do Straży Miejskiej o samowoli na terenie ich
nieruchomości) i dwie skierowane do lokalnej Policji (doniesienie z dnia 23 sierpnia
200lr. o samowoli na terenie ich nieruchomości i wniosek z dnia 12 września 2001r.
o udzielenie asysty funkcjonariuszy Policji w trakcie zasypywania wyrobisk) oraz na
jednorazowe działanie organu Gminy, tj. wystąpienie Prezydenta miasta S. K. w
październiku 2002r. w czasie manifestacji bezrobotnych. Jednakże motywacja
rozstrzygnięcia, szeroko omawiająca problemy natury ogólnej, przyczyny i zakres
działań osób trzecich bezprawnie wydobywających węgiel na terenie W. od 1999r.,
masowość tej akcji, stan ogólnego zagrożenia porządku i bezpieczeństwa
publicznego, powinności jednostki samorządowej i policji nie pozwala
15
jednoznacznie stwierdzić, czy Sąd Apelacyjny uznał wskazane działania powodów
za prawnie relewantne i skutkujące obowiązkiem podjęcia przez Gminę i Policję
odpowiednich czynności dotyczących zabezpieczenia ich mienia, czy przyjął, że na
obu pozwanych podmiotach przypisane im obowiązki ciążyły jako takie już
wcześniej, niezależnie od zawiadomień poszkodowanych, a jeśli tak, to brak
których i dotyczących jakiego okresu stanowił podstawę przyjętej w orzeczeniu
odpowiedzialności za zaniechania. Nie jest także jasne, zwłaszcza w świetle
nieprawidłowej formuły zawartej w sentencji wyroku wstępnego, czy Sąd uwzględnił
szkodę polegającą na uszkodzeniu nieruchomości, czy na zwiększeniu jego
przedmiotowego zakresu, oraz w jakiej dacie występującą. Zagadnienia powyższe
mają istotne znaczenie także z punktu widzenia trzeciej przesłanki
odpowiedzialności, tj. związku przyczynowego oraz dalszych kwestii objętych
zarzutami skarg kasacyjnych, w tym podstawy prawnej odpowiedzialności
pozwanych, także związanej ze zmianą stanu prawnego, dokonaną ustawą z dnia
17 czerwca 2004r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 162, poz. 1692), oraz podniesionego zarzutu przedawnienia.
2. Dopiero po ustaleniu konkretnego działania bądź zaniechania, z którego
według twierdzeń powodów wynikać ma szkoda i dokonaniu oceny jego
bezprawności, po ustaleniu czy rzeczywiście i jaka wystąpiła szkoda możliwe jest
badanie zachodzącego między nimi związku przyczynowego (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2001 r., I PKN 361/00, OSNP 2003, nr 3, poz. 62,
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 2012 r., II CSK 648/11, nie publ.).
Kontynuując ten wątek wskazać trzeba, że zgodnie z art. 361 § 1 k.c., do którego
odwołują się skarżący, dla stwierdzenia adekwatnego związku przyczynowego
w danym indywidualnym stanie faktycznym należy ustalić, po pierwsze czy
zdarzenie stanowi warunek konieczny wystąpienia szkody (test conditio sine qua
non), po drugie ocenić, czy szkoda jest normalnym następstwem tego zdarzenia
(selekcja następstw). Pierwszy umożliwia stwierdzenie, czy między zdarzeniem
a szkodą zachodzi obiektywna zależność. W tym celu należy zbadać, czy
niewystąpienie zdarzenia w danej konkretnej sytuacji powodowałoby, że oznaczona
szkoda także nie wystąpiłaby. Dla wyniku testu nie mają znaczenia możliwe inne
zdarzenia, które mogą mieć wpływ na istnienie i wysokość szkody. Przy selekcji
16
następstw należy w sposób obiektywny ustalić, czy prawdopodobieństwo skutku
zwiększa się każdorazowo wraz z wystąpieniem przyczyny danego rodzaju. Relacje
kauzalne często są wieloczłonowe, a ich elementy mogą występować jednocześnie
lub układać się w łańcuch przyczynowo-skutkowy, ale wówczas wszystkie ogniwa
łańcucha zdarzeń podlegają ocenie z punktu widzenia kryterium normalności.
W orzecznictwie i piśmiennictwie prawa przyjmuje się, że uznaniu normalności
następstw nie sprzeciwia się okoliczność, że chodzi o dalsze skutki określonego
zdarzenia (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2006 r., III CSK 135/05,
nie publ., z dnia 14 grudnia 2004 r., II CK 249/04, nie publ., z dnia 4 listopada 1977
r., II CR 355/77, OSN 1978, nr 11, poz. 205; z dnia 18 lutego 1981 r., IV CR
605/80, OSNC 1982, nr 4, poz. 50; z dnia 14 marca 2002 r., IV CKN 826/00,
nie publ.). Podkreśla się szczególne problemy związane z określeniem związków
kauzalnych w przypadkach zaniechań wskazując, że za normalne następstwa
niepodjęcia określonych działań należy uznać te z nich, których wystąpienie
każdorazowo zmniejsza albo wyłącza prawdopodobieństwo danego skutku
(por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 1952 r., C 584/52, PiP 1953,
nr 8-9). Nie odpowiada powyższym wymogom ogólnikowa ocena normatywnej
przesłanki związku przyczynowego dokonana przez Sąd Apelacyjny (1, 2, 3),
co oznacza, że nie można odmówić trafności zarzutom obu skarg kasacyjnych
dotyczącym tej kwestii.
3. Na uwzględnienie zasługują także zarzuty skarg kasacyjnych pozwanych
w zakresie dotyczącym niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia orzeczenia sądu odwoławczego, powołania w odniesieniu
do odpowiedzialności obu pozwanych wyłącznie art. 417 k.c. i nazewnictwa
(„władza publiczna”) wynika, że jako podstawę odpowiedzialności deliktowej
pozwanych przyjęto wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia
1 września 2004 r., co w istocie - mimo deklarowanej akceptacji odmiennego
stanowiska Sądu Okręgowego - oznacza zmianę podstawy prawnej
rozstrzygnięcia, której omówienia, umożliwiającego kontrolę jej prawidłowości, brak.
Zachodzi w związku z tym konieczność rozważenia zagadnień prawa
międzyczasowego, wynikająca ze wskazania jako przyczyny sprawczej
odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, zarówno
17
działań jak i zaniechań oraz związanych z tym różnic. Dla oceny skutków prawnych
działań czynnych właściwe jest prawo obowiązujące w chwili ich podjęcia (reguła
tempus regit actum, zawarta w normie art. XLIX § 1 p.w.k.c., art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw).
W odniesieniu do zaniechań problem jest bardziej skomplikowany, zważywszy
że mogą mieć one charakter jednorazowy, bądź ciągły. Co do pierwszych –
wskazana zasada powinna być stosowana bez ograniczeń. W odniesieniu
do zdarzenia ciągłego „powstanie stanu prawnego” może być jednak rozumiane
różnie, w szczególności jako jego rozpoczęcie, trwanie, bądź zakończenie.
Sąd Najwyższy w uchwale (7) z dnia 19 maja 2009 r., III CZP 139/08, OSNC 2009,
nr 11, poz. 144, dotyczącej odpowiedzialności za zaniechanie normatywne przyjął,
że dla jej przyjęcia miarodajny jest stan prawny obowiązujący w chwili, w której
zaniechanie się rozpoczęło. Odwołał się przy tym do art. 417 k.c., interpretowanego
w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, wskazując że może on stanowić
podstawę odpowiedzialności tylko za stany zaniechania normatywnego powstałe po
jej wejściu w życie. Stwierdził, że nie ma znaczenia, kiedy powstała lub ujawniła się
szkoda oraz czy miała charakter narastający, jeżeli stan zaniechania
normatywnego powstał przed dniem 1 września 2004 r., gdyż wówczas art. 417 k.c.
(w obecnym brzmieniu) i art. 4171
§ 4 k.c. nie mają zastosowania, chociażby po tym
dniu powstała (ewentualnie zaczęła zwiększać się szkoda spowodowana tym
zaniechaniem. Według tego rozwiązania należy oceniać również skutki wejścia
w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Dla uzasadnienia zajętego stanowiska
Sąd Najwyższy odwołał się również do wykładni a contrario art. XLIX § 3 p.w.k.c.
Znacząca różnica przedmiotowa pomiędzy wprowadzonym wówczas
nowym roszczeniem odszkodowawczym, wywodzonym z odpowiedzialności
za zaniechanie normatywne, a znanym dotychczasowemu porządkowi prawnemu
roszczeniu z czynu niedozwolonego polegającego na zaniechaniu, przemawia za
uznaniem wskazanego stanowiska Sądu Najwyższego za uzasadniony wyjątek i za
przyjęciem na zasadach ogólnych, że stan zaniechania ciągły powinien być
każdorazowo oceniany w świetle obowiązującego stanu prawnego. Konsekwentnie
szkody wywołane przez bezprawny stan zaniechania istniejący przed dniem
1 września 2004 r. podlegałyby ocenie na podstawie przepisów art. 417 k.c. i art.
18
4201
k.c., a po tej dacie - art. 417 k.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.
4. Istotne znaczenie ma podniesione przez pozwanych w ramach
podstaw skarg kasacyjnych, zagadnienie kwalifikacji prawnej zdarzeń,
polegających na nie podjęciu oznaczonych czynności przez pozwanych, jako
zaniechania w rozumieniu przepisów mających stanowić źródło roszczeń
odszkodowawczych. W tym zakresie, niezależnie od zmian stanu prawnego,
utrzymuje się rozbieżność stanowisk w orzecznictwie sądowym oraz między nim
a doktryną prawniczą dotycząca tego, czy tylko naruszenie skonkretyzowanej
normy prawnej nakładającej obowiązek działania uzasadnia przyjęcie, że do
zaniechania doszło. Judykatura odnosząca się do tej kwestii jest zróżnicowana
i podlega ewolucji. Dominujący jest pogląd, że zaniechanie działania władzy
publicznej obejmuje tylko te sytuacje, w których obowiązek określonego działania
władzy publicznej jest ściśle oznaczony w przepisie prawa i można ustalić, na czym
konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody
nie doszło (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 2003 r., II CKN
1374/00, nie publ. i z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, Biul. SN 2005, nr 7,
poz. 14, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2011 r., III CZP 120/10,
OSNC-ZD 2011, nr 3, poz. 55). Odnotować jednak należy także odmienne
stanowisko, przedstawione w orzeczeniu Sądu Najwyższego (7) z dnia 4 marca
1965 r., III CR 9/65, OSNC 1966, nr 2, poz. 17, w którym - na tle stanu faktycznego
dotyczącego zranienia beczką metalową na dzikiej plaży – przyjęto, iż z nakazu
ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego wynika, że na Miejskiej Radzie
Narodowej spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w takich miejscach
publicznych łatwo dostępnych. Odnosząc się do tego orzeczenia przedstawiciele
nauk prawnych wskazali, że nie jest rzeczą konieczną, aby przepis ustawy nakładał
na daną osobę konkretny obowiązek przedsięwzięcia pewnych kroków,
zapewniających bezpieczeństwo dla otoczenia. Wystarczy, że w miejscu
dostępnym dla wszystkich istniała niebezpieczna sytuacja, która uzasadnia
obowiązek zabezpieczenia przed wypadkiem. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 18 listopada 1970 r., I CR 490/70 (nie publ.) przyjął, że w sytuacji zagrożenia
dla życia, zdrowia, mienia obywateli, mimo braku przepisów konkretyzujących
19
obowiązek działania, należy podjąć takie działania w celu uniknięcia zagrożenia,
jakie wynikają z przyjętych w danym społeczeństwie i w danym czasie
zasad współżycia społecznego. Brak prawnego obowiązku działania
(tu: ustawienia znaku drogowego) nie wyłącza odpowiedzialności na zasadach
ogólnych. Za rozszerzeniem zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa
za funkcjonariuszy publicznych, którzy z przyczyny niedbalstwa zaniechali
wyegzekwowania i nie podjęli skutecznych środków, w szczególności
zmierzających do zastępczego wykonania decyzji wyegzekwowania nakazu
wyburzenia balkonu w złym stanie technicznym, czego następstwem było
oberwanie balkonu w prywatnym budynku opowiedział się Sąd Najwyższy również
w orzeczeniu z dnia 2 czerwca 1972 r., I CR 42/72, OSN 1973, nr 3, poz. 34.
Podobnie w odniesieniu do szkody na osobie doznanej przy samodzielnym
usuwaniu konara drzewa, złamanego wcześniej przez wiatr i nie usuniętego, mimo
interwencji, Sąd Najwyższy wskazał, że bezczynność funkcjonariuszy, którzy
zaniechali obowiązku utrzymywania we właściwym stanie drzew prowadząca do
utrzymywania się stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, stanowi czyn
niedozwolony. Takie stanowisko oparte zostało na twierdzeniu o szczególnej roli
służebnej, jaką jednostki samorządu terytorialnego i jednostki organizacyjne Skarbu
Państwa mają wobec obywateli. W kolejnym orzeczeniu z dnia 26 października
2003 r., II CKN 1374/00 (szkoda doznana w wypadku komunikacyjnym będącym
następstwem nieusuniętego oleju na jezdni) przyjęto, że zaniechanie jest zawinione
jeżeli funkcjonariusz nie podejmuje działania, do podjęcia którego jest
zobowiązany, a odpowiedzialność Skarbu Państwa dotyczy także zaniechania
przez funkcjonariusza podjęcia takich działań organizujących pracę, które
umożliwiałyby wykonanie zadań spoczywających na nim i na funkcjonariuszach
mu podległych
Odmienne stanowcze stanowisko wyrażono w uchwale Izby Cywilnej Sądu
Najwyższego z dnia 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70 (Wytyczne wymiaru
sprawiedliwości i praktyki sądowej w sprawie odpowiedzialności Skarbu Państwa
oraz państwowych osób prawnych za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy
państwowych, OSNC 1971, nr 4, poz. 59) wskazując, że gdy szkoda jest wynikiem
zaniechania, dla przyjęcia winy funkcjonariusza konieczne jest przyjęcie
20
konkretnego obowiązku działania z jego strony, z tym że nie było to równoznaczne
z przyjęciem aby wprost wynikał on z przepisu prawa. Pogląd zbliżony,
ale odwołujący się do naruszenia obowiązku „skonkretyzowanego w przepisie
prawa” przyjęto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CSK
367/04, M. Prawn. 2006 r., nr 17, poz. 941 (do którego bezpośrednio odwoływały
się sądy orzekające w przedmiotowej sprawie), wyroku Sądu Najwyższego z dnia
5 sierpnia 2004 r., III CK 332/03, nie publ. wskazującym, że zaniechanie przez
prokuratora zabezpieczenia mienia podejrzanego na poczet roszczeń wyklucza
możliwość przypisania Skarbu Państwa odpowiedzialności za zaniechanie na
podstawie art. 417 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji, skoro art. 291 § 1 k.p.k.
stwarza prokuratorowi uprawnienie a nie obowiązek wydania postanowienia w tym
przedmiocie.
Na szczególną uwagę zasługuje stanowisko Sądu Najwyższego,
przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2011 r., IV CSK 407/10,
nie publ. Ostatecznie oddalając powództwo o odszkodowanie - wobec przyjęcia,
że powódź o znacznych rozmiarach stanowi przypadek siły wyższej w rozumieniu
art. 435 § 1 k.c. - wskazał on, że odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody
wywołane powodzią mogą ponosić podmioty zobowiązane ustawowo do ochrony
przeciwpowodziowej, o ile zaniedbają ciążących na nich obowiązków, przez
co powiększy się rozmiar szkód. Niemniej odwołując się do art. 65 ust. 1 prawa
wodnego z 1974 r. przewidującego, że ochrona przed powodzią należała do zadań
organów administracji rządowej, gminy, powiatu oraz samorządu województwa czyli
sfery wykonywania władzy publicznej, uznał, że przepis ten nie precyzuje rodzaju
i form realizacji zadań z zakresu ochrony przed powodzią ciążących na tych
organach, zatem nie może być „traktowany jako wzorzec nakazanego zachowania
i punkt odniesienia przy rozważaniu odpowiedzialności odszkodowawczej za
zaniechanie”. Opowiedział się tym samym za stanowiskiem, że za zaniechanie
uznaje się każde niewykonanie, zupełne lub częściowe, obowiązku dostatecznie
skonkretyzowanego w normie prawnej, a decydujące znaczenie ma zgodność
zachowania sprawcy z wzorcem postępowania ujętym w przepisie prawa
materialnego. Stwierdził, że w prawie publicznym dominuje metoda regulacji
obowiązku w taki sposób, by czynności nakazane i oczekiwane od zobowiązanego
21
były szczegółowo określone przez przepisy prawa w taki sposób, aby można było
ustalić, na czym konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej,
aby do szkody nie doszło.
Uwzględniając tendencje rozwojowe prawa, aksjologię, której prawo
ma służyć Sąd Najwyższy, w składzie rozpoznającym przedmiotowe skargi
kasacyjne, co do zasady nie wyklucza w oznaczonych stanach
faktycznych przyjęcia szerszego zakresu odpowiedzialności władzy publicznej
za zaniechania, także w wypadku naruszenia powinności nie mających wprost
postaci obowiązku, nałożonego oznaczonym przepisem prawa materialnego
publicznego. W szczególności przemawia za tym fakt, że tak wyznaczony zakres
odpowiedzialności odpowiada standardom wynikającym z Rekomendacji Nr R
(84)15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej, przyjętej dnia 18 września
1984r. przez Komitet Ministrów Rady Europy, zarówno co do definicji „czynności
władzy publicznej" rozumianej jako „wszelkie działania lub zaniechania, które mogą
wywierać bezpośredni skutek w sferze praw, wolności lub interesów innych osób"
(zawartą w pkt 3) jak i zasady (1) wskazującej, że szkody spowodowane
uchybieniem władzy publicznej, jakiego w postępowaniu pokrzywdzony mógł -
według prawa - rozsądnie oczekiwać, powinny być wynagradzane. Co do wykładni
pojęcia obowiązki „z zakresu wykonywania władzy publicznej", w rozumieniu art.
417 k.c. w brzmieniu aktualnie obowiązującym, co do zasady, podziela pogląd
wyrażony w uzasadnieniu uchwały (7) Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia
2011 r., III CZP 48/11, OSNC 2012, nr 5, poz. 57, a co do powinności samorządu
terytorialnego w zakresie realizacji zadań własnych obejmujących sprawy porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli przedstawiony w cyt. wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 28 kwietnia 2005 r., III CK 367/04, M. Prawn. 2005, nr 7.
Niemniej, dopuszczając możliwość poszerzenia zakresu odpowiedzialności, Sąd
Najwyższy w obecnym składzie uznaje, iż powinna stanowić ona wyjątek.
Każdorazowo - rozważając celowość jego przyjęcia - należy uwzględniać
indywidualne okoliczności danej sprawy, wyważać powinności i interesy prawne
zainteresowanych, aby nie dopuścić do nieograniczonej, zbliżonej do absolutnej,
odpowiedzialności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego za skutki
naruszenia bezpieczeństwa i porządku publicznego na danym terenie.
22
Dotyczy to w szczególności szkód wyrządzanych zdarzeniami masowymi,
wystąpieniami społecznymi o charakterze zbiorowego nieposłuszeństwa,
związanymi z naruszaniem norm prawnych, społecznych i etycznych, dziejącymi
się na znacznym powierzchniowo terytorium, rozciągniętymi w czasie,
niemożliwymi bądź trudnymi do zapobieżenia czy ogarnięcia i, w zasadzie,
nie do opanowania bez użycia środków przymusu bezpośredniego bądź środków
dalej idących. Nie można również pominąć ocen rzeczywistej możliwości, celowości
i skuteczności działań Skarbu Państwa (policji) i jednostek samorządu
terytorialnego, wynikających z wykonywania władzy publicznej, w tym związanych
ze stosowaniem wskazanych środków - w wypadku gdyby zostały one podjęte.
Na ogół brak będzie podstaw do przyjęcia wskazanego wyjątku w sytuacji, gdy
poszkodowany poprzez działanie bądź zaniechanie czynności, możliwych do
podjęcia we własnym zakresie, bierne zachowanie i nie wystąpienie lub spóźnione
wystąpienie do właściwych organów o podjęcie interwencji lub udzielenie pomocy
spowodował powstanie lub zwiększenie rozmiaru szkody. Powinności władzy
publicznej w zakresie ochrony mienia prywatnego mają bowiem charakter
subsydiarny.
Wskazany wyżej niedostatek ustaleń i ocen prawnych w sprawie poddanej
kontroli kasacyjnej uniemożliwia zajęcie stanowiska do tego, czy prawidłowo
została przyjęta zasada odpowiedzialności pozwanych w wyroku wstępnym, oraz
odpowiednio odniesienie się do dalszych zarzutów skarg.
5. Istotna, zważywszy na zdarzenia (działania i zaniechania) mające być
źródłem szkody powodów, jest kwestia przedawnienia. Zarzut w tym zakresie został
podniesiony jedynie przez pozwaną Gminę, która w skardze kasacyjnej powołując
się na uchybienie treści art. 442 k.c. w zw. z art. 5 k.c. wskazuje, że naruszenie
prawa podmiotowego przyjął Sąd odwoławczy z urzędu, mimo nie powołania go
przez powodów. Stanowisko skarżącej tylko w części zasługuje na akceptację. Po
pierwsze dlatego, że stosowanie prawa materialnego, włącznie z oceną w aspekcie
klauzul generalnych, należy do kompetencji sądów, zatem rozważenie i
zastosowanie art. 5 k.c. może mieć miejsce także z urzędu. Po drugie, Sąd dokonał
oceny w aspekcie konstrukcji nadużycia prawa podmiotowego z wyraźnym
zastrzeżeniem że ma ona charakter ewentualny, gdyż wcześniej stwierdził, że
23
powodowie nie uchybili trzyletniemu terminowi przedawnienia z art. 442 k.c.,
liczonemu od dnia 23 sierpnia 2001 r., tj. złożenia doniesienia do Straży Miejskiej.
Oznacza to, że Sąd przyjął, iż na skutek tej czynności powstał obowiązek działania
i, po doliczeniu okresu niezbędnego do ich podjęcia, wystąpiło zaniechanie,
ponadto że w tej dacie powodowie dowiedzieli się o powstaniu szkody i osobie
zobowiązanej do jej naprawienia oraz rozpoczął bieg termin przedawnienia. Takie
stanowisko byłoby prawidłowe w odniesieniu do braku interwencji związanej
z jednostkowym, czasowo ograniczonym zdarzeniem (jak wskazana w piśmie do
Policji z dnia 12 września 2001 r. planowana czynność zasypywania wyrobisk)
i jednorazowego zaniechania. Pozostaje ono w sprzeczności z pozostałymi
wywodami Sądu odwoławczego wyraźnie odwołującymi się do zaniechań organów
Gminy oraz podległych jej służb w zakresie tolerowania procederu trwającego na
nieruchomości powodów w znacznym przedziale czasowym. W istocie zatem nie
wiadomo czy Sąd przyjął zaniechanie Gminy jako zdarzenie (czyn) o charakterze
ciągłym czy szereg jednorazowych zaniechań z samodzielnymi terminami
wymagalności wynikających z nich roszczeń o naprawienie szkody. Odnośnie do tej
kwestii wskazać należy na przyjęty w orzecznictwie pogląd, że jeżeli źródłem
szkody jest zdarzenie o charakterze ciągłym przedawnienie rozpoczyna bieg
z ustaniem takiego zdarzenia (por. mającą moc zasady prawnej uchwałę (7) Sądu
Najwyższego z dnia 12 lutego 1969 r., III PZP 43/68, OSNCP 1969, nr 9, poz. 150,
uchwałę (7) Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 1996 r., II PZP 3/96, OSNCP
1997, nr 14, poz. 269, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2006 r., I CSK
222/06, nie publ.).
6. Podkreślenia wymaga, że orzeczenie wydane w odniesieniu do pozwanych
Gminy i Skarbu Państwa jest wyrokiem wstępnym, a brak takiego oznaczenia w
sentencji sądów obu instancji nie zmienia jego charakteru procesowego. Zgodnie z
art. 318 k.p.c. wyrok wstępny wydaje się wówczas gdy sporna jest zasada, na jakiej
jest oparte roszczenie. Orzeczenie takie przesądza jedynie o stronie
przedmiotowej, zatem o prawie lub stosunku prawnym, i jego treść musi być
ograniczona do stwierdzenia o uznaniu roszczenia za uzasadnione co do zasady
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 1982 r., IV CR 230/82,
OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 42). Niedopuszczalne jest szczegółowe odnoszenie się
24
w sentencji do kwestii legitymacji procesowej lub materialno-prawnej, do
przedmiotowego zakresu odpowiedzialności. Narusza te zasady sformułowanie
wydanego w rozpoznawanej sprawie wyroku wstępnego, którym ustalono
odpowiedzialność pozwanych „za skutki nielegalnego wydobycia węgla
na oznaczonej nieruchomości powodów”. W świetle powyższych uwag
jako bezzasadny ocenić należy zarzut kasacyjny Skarbu Państwa
dotyczący nie wskazania relacji między odpowiedzialnością obojga pozwanych,
niezależnie od tego, że wydanie orzeczenia wstępnego w tym przedmiocie
byłoby zbędne, skoro solidarność osób ponoszących odpowiedzialność
za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym wynika wprost z ustawy
(art. 441 § 1 k.c.). Podkreślenia wymaga, że moc wiążąca wyroku wstępnego
oznacza, iż po jego uprawomocnieniu się nie można podważać zasadności
dochodzonego roszczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia
1999 r., I PKN 401/99, OSNP 2001, nr 8, poz. 259). Konsekwentnie późniejsze
podniesienie zarzutu przedawnienia, jako przesłanki niezaskarżalności
roszczenia, jest bezskuteczne (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia
21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSNC 2000, nr 5, poz. 86, wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 1 stycznia 1950 r., C 1736/49, PiP 1951, nr 1, z dnia 30 marca
2011 r., III CSK 165/10, nie publ., cyt. wyżej wyrok z dnia 1 grudnia 1999 r., I PKN
401/99). Ustalenia co do przyczynienia się poszkodowanego, dotycząc wysokości
roszczenia, nie są objęte materią wyroku wstępnego i podlegają ocenie przy
wydaniu orzeczenia końcowego (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
29 października 1997 r., II CKN 365/97, OSNC 1998, nr 4, poz. 66, z dnia
24 września 2009 r., IV CSK 207/09, OSNC 2010, nr 4, poz. 58).
Uzasadnione podstawy kasacyjne obu skarg skutkują koniecznością
uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 39815
§ 1 k.p.c.), z pozostawieniem
Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego (art. 108 § 2 w zw. z art. 39821
k.p.c.).
25
jw